II OSK 2940/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. i A. G. oraz [...] sp.j. z siedzibą w Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 448/14 odrzucającego skargę J. G. i A. G. oraz [...] sp.j. z siedzibą w Z. na nieprzyjęcie w formie uchwały przez Radę Gminy G. projektu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 448/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę J. G. i A. G. oraz [...] sp.j. z siedzibą w Z. na nieprzyjęcie w formie uchwały przez Radę Gminy G. projektu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem skargi jest niepodjęcie przez Radę Gminy G. na sesji nr [...] w dniu [...] marca 2014 r. uchwały w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. w zakresie nieruchomości położonej w G., stanowiącej część działki nr [...], obręb nr [...], gmina G. Zdaniem skarżących niepodjęcie uchwały jest uchwałą, co oznacza, że dopuszczalne jest wniesienie na ten akt skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W skardze opisano starania skarżących zmierzające do zmiany Studium, polegającej na dopuszczeniu do lokalizacji na wspomnianej nieruchomości czasowej kopalni żwiru i piasku. Dodano, że pod obrady Rady Gminy G. wpłynął z wniosku wójta projekt uchwały w tym zakresie, który na sesji rady w dniu [...] marca 2014 r. został poddany pod głosowanie. W wyniku głosowania uchwały nie podjęto, ponieważ 8 radnych było przeciw, 2 było za, a 5 się wstrzymało. W dalszej części skargi omówiono, jak – zdaniem skarżących – niepodjęcie owej uchwały, a ściślej niedokonanie zmiany Studium, narusza interes prawny strony skarżącej. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Odpowiadając na skargę Wójt Gminy G. wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Gminy skarga jest bezzasadna, ponieważ brak jest przedmiotu zaskarżenia. Wbrew twierdzeniu skarżących Rada Gminy G. na żadnej z omawianych w skardze sesjach, a w szczególności na [...] sesji nie podjęła uchwały o nieprzystąpieniu do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G., w zakresie nieruchomości położonej w miejscowości G., część działki o nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że skarga podlegała odrzuceniu, ponieważ jej wniesienie jest niedopuszczalne. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w takim wypadku sąd skargę odrzuca. Sąd wskazał, że właściwość sądu administracyjnego określona jest w art. 3 § 2 p.p.s.a. i obejmuje rozpoznawanie skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Nadto zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.; dalej: u.s.g.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sąd wskazał, że istotą zarzutu skarżących w niniejszej sprawie jest naruszenie prawa, do jakiego miało dojść na skutek niepodjęcia uchwały o zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. Zgodnie z art. 14 u.s.g. uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wyraźnie stanowi zaś, że zaskarżeniu w tym trybie podlega wyłącznie uchwała lub zarządzenie. Sąd wskazał, że uchwałą jest taka forma działania kolegialnego organu samorządowego, której wynikiem jest akt woli tego organu podjęty w trakcie jego posiedzenia, w drodze głosowania, zmierzający z reguły do rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej o charakterze lokalnym będącej przedmiotem obrad, najczęściej ze skutkiem wiążącym (zob. A. Szewc, Komentarz do art. 14 u.s.g., LEX/el. 2012). W przypadku uchwały w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego inicjatorem procesu uchwałodawczego może być wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent miasta), na co wskazuje przepis art. 11 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie, jak wskazuje treść wyciągu z protokołu z [...] sesji Rady Gminy G. z dnia [...] marca 2014 r. (k. 13-14 akt sądowych), w punkcie 11 obrad zatytułowanym "Podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium (...)" zapisano, że "Przewodniczący Rady Gminy zarządził głosowanie nad projektem uchwały. Radni w wyniku głosowania – 8 /ośmioma/ głosami »przeciw«, przy 2 głosach »za« i 5 głosach »wstrzymujących się od głosowania« (przy ustawowym składzie Rady Gminy G. – 15 radnych i w obecności na sesji zgodnie z listą obecności – 15 radnych) nie podjęli uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G., w zakresie nieruchomości położonej w miejscowości G., część działki o nr ewid. [...].". Z powyższego wynika, że w głosowaniu rady gminy na sesji większość radnych była »przeciwko« podjęciu uchwały, a zatem uchwała nie została podjęta. Zdaniem Sądu twierdzenie, że została podjęta uchwała o treści przeciwnej do głosowanego projektu uchwały jest pozbawione podstawy prawnej (twierdzenie contra legem). Istotą wyrażenia woli organu jest bowiem treść podjętej uchwały w ujęciu pozytywnym. Natomiast w razie przewagi głosów przeciwko uchwale nie można twierdzić, że rada podjęła uchwałę o treści przeciwnej niż poddana pod głosowanie. W takiej sytuacja rada nie podejmuje uchwały i z okoliczności tej nie można interpretować dalej idących skutków niż ten, że uchwała nie została podjęta. Brak jest treści normatywnej w okoliczności, że większość radnych gminy była przeciwko podjęciu uchwały w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Za treść normatywną należy tu przyjąć taki zbiór twierdzeń, który wynika z przepisów danego aktu prawnego i reguluje władczo jakąś sferę spraw przekazanych do uregulowania. Niepodjęcie uchwały nie przybiera formy przepisu, a więc po pierwsze nie jest uchwałą, a po drugie żadnej kwestii władczo i w sposób normatywny nie reguluje. Sąd stwierdził zatem, że niepodjęcie uchwały przez radę gminy (wynik głosowania na sesji: więcej głosów »przeciwko« niż »za«), nie jest uchwałą, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 lub 6 p.p.s.a. i wobec tego nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Dlatego też Sąd doszedł do przekonania, że skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna, ponieważ nie dotyczy uchwały będącej aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu, ani innego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanego w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd zasygnalizował, że polski porządek prawny zna instytucję skargi na bezczynność prawotwórczą, która może dotyczyć działalności uchwałodawczej rady gminy (w tym niewydania aktu prawa miejscowego) w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organ stanowiący gminy obowiązek podjęcia uchwały. Niemniej biorąc pod uwagę, że za stronę skarżącą w postępowaniu przedsądowym i sądowym działa pełnomocnik będący adwokatem, który w jasny sposób sformułował petitum skargi, Sąd nie uznał rozważania kwestii związanych z art. 101a ust. 1 u.s.g. za celowe. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyli J. G. i A. G. oraz [...] sp.j. z siedzibą w Z., zaskarżając postanowienie w całości, zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 14 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że Rada Gminy G. nie podjęła uchwały negatywnej na sesji [...] Sesji Rady Gminy G. w dniu [...] marca 2014 r. w przedmiocie przystąpienia do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. w zakresie nieruchomości położonej w G., stanowiącej część działki nr [...], obręb nr [...], gmina G.; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2, 78 i 184 Konstytucji RP poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały negatywnej Rady Gminy, podczas gdy żaden przepis prawa nie przewiduje wyjątku, pozbawiającego obywateli prawa do zaskarżenia negatywnej uchwały Rady Gminy w sytuacji, gdy ta narusza ich prawa, a co za tym idzie uniemożliwienie i pozbawienie skarżących konstytucyjnego prawa do udzielenia ochrony sądowej ich praw, przede wszystkim prawa do weryfikacji rozstrzygnięcia podjętego przez Radę Gminy; 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 6 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż uchwała negatywna podjęta przez Radę Gminy G. na sesji w dniu [...] marca 2014 r. nie jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej i na tej podstawie odrzucenie skargi; 4. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, bądź stwierdzenia, iż została wydana z naruszeniem prawa; 5. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany petitum skargi sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika (a więc zarzutami, wnioskami i wskazaną podstawą prawną) i w związku z tym nie mógł w granicach przedmiotowej skargi administracyjnej rozważyć kwestii dopuszczalności skargi na podstawie art. 101 a ust. 1 u.s.g. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Rada Gminy G., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że niepodjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest uchwałą, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 lub 6 p.p.s.a. i wobec tego nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Powołany przepis wyraźnie zatem stanowi, że zaskarżeniu w tym trybie podlegają wyłącznie uchwały lub zarządzenia organu gminy. Jak wynika z wyciągu z protokołu z [...] sesji Rady Gminy G. z dnia [...] marca 2014 r. (k. 13-14 akt sądowych), w punkcie 11 obrad zatytułowanym "Podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium (...)" zapisano, że "Przewodniczący Rady Gminy zarządził głosowanie nad podjęciem uchwały. Radni w wyniku głosowania – 8 /ośmioma/ głosami "przeciw", przy 2 głosach "za" i 5 głosach "wstrzymujących się od głosowania" (przy ustawowym składzie Rady Gminy G. – 15 radnych i w obecności na sesji zgodnie z listą obecności – 15 radnych) nie podjęli uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G., w zakresie nieruchomości położonej w miejscowości G., część działki o nr ewid. [...].". Mając na względzie treść powyższego protokołu nie może budzić wątpliwości, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium nie została podjęta (większość radnych zagłosowała przeciwko podjęciu uchwały). Nie można zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że nieuzyskanie wymaganej większości podczas głosowania nad uchwałą w istocie stanowiło podjęcie uchwały o nieprzystąpieniu do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G., a taką uchwałę należy zakwalifikować jako akt z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Brak jest bowiem podstaw prawnych do twierdzenia, że negatywny wynik głosowania nad projektem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium jest równoznaczny z podjęciem uchwały o nieprzystąpieniu do sporządzenia zmiany studium. Przewaga głosów przeciwko uchwale nie oznacza, że rada podjęła uchwałę o treści przeciwnej niż poddana pod głosowanie. Zasadnie wskazał Sąd I instancji, że w takiej sytuacji rada nie podejmuje uchwały i z okoliczności tej nie można wywodzić dalej idących skutków niż ten, że uchwała nie została podjęta. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. skarga przysługuje tylko na uchwałę lub zarządzenie organu gminy. Przepis ten natomiast nie dopuszcza skargi na nieprzyjęcie w formie uchwały przez organ gminy projektu uchwały. Oznacza to, że skarga na taką czynność organu gminy jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu (zob. postanowienie NSA oz. w Lublinie z dnia 30 października 1995 r., sygn. akt SA/Lu 1168/95, orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezasadny jest też zarzut braku rozważenia przez Sąd I instancji kwestii dopuszczalności skargi na podstawie art. 101 a ust. 1 u.s.g. W skardze skierowanej do WSA w Warszawie skarżący wyraźnie wskazali, że przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy G. z dnia [...] marca 2014 r. podjęta na [...] Sesji Rady Gminy o nieprzystąpieniu do sporządzenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy G. w zakresie nieruchomości położonej w miejscowości G., część działki o nr ewid. [...]. Skarżący wskazali przy tym, że wnoszą skargę na podstawie art. 101 u.s.g. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. NSA nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, bowiem zgodnie z uchwałą NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, a takim jest właśnie postanowienie o odrzuceniu skargi.