II OSK 866/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1517/14 w sprawie ze skargi E. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz E. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w N. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. v.s. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 listopada 2014 r., sygnatura akt IV SA/Wa 1517/14, rozpoznając skargę E. [...] Sp. z o.o. w N., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] czerwca 2014 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy N. z [...] kwietnia 2014 r. o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 5.600 zł za przekazanie po terminie sprawozdania, dotyczącego odbierania odpadów komunalnych, za IV kwartał 2012 r. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Wójt Gminy N. decyzją z [...] kwietnia 2014 r., powołując się na art. 9x ust. 1 pkt 5, art. 9zb oraz art. 9zd w zw. z art. 9n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 5.600 zł z tytułu złożenia sprawozdania dotyczącego odbierania odpadów komunalnych za IV kwartał 2012 r. po terminie. Organ administracji ustalił, że sprawozdanie zostało złożone 56 dni po terminie, to jest w dniu 28 marca 2013 r. zamiast do dnia 31 stycznia 2013 r., a nadto dopiero po wezwaniu przez organ administracji. Skarżąca w odwołaniu od tej decyzji twierdziła, że nie była zobowiązana składać sprawozdania za IV kwartał 2012 r., gdyż w tym okresie nie odbierała odpadów komunalnych i w związku z tym brak podstaw do nałożenia na nią kary pieniężnej z tytułu złożenia sprawozdania po terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] czerwca 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przyjął, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, o którym mowa w art. 9n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to każdy przedsiębiorąca wpisany do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, prowadzonego przez wójta gminy. Skoro zaś skarżąca była wpisana do tego rejestru, to była zobowiązana do składania sprawozdań. W tych okolicznościach SKO uznało, że wymierzenie skarżącej kary z tytułu złożenia sprawozdania z uchybieniem terminu było zasadne. W skardze skarżąca podniosła zarzuty, które sprowadzały się do dwóch kwestii. Po pierwsze, zastosowania art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach do zdarzeń, które miały miejsce zanim ten przepis wszedł w życie. Po drugie, błędnej wykładni art. 9n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, polegającej na uznaniu, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, o którym mowa w tym przepisie, to każdy przedsiębiorąca wpisany do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, prowadzonego przez wójta gminy, niezależnie od tego, czy w danym okresie sprawozdawczym rzeczywiście odbierał odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji przyjął, że obowiązek składania sprawozdań na podstawie art. 9n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dotyczy tylko tych przedsiębiorców wpisanych do prowadzonego przez wójta gminy rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, którzy rzeczywiście świadczą takie usługi. Odwołał się przy tym do art. 9x ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, w którym przewidziano sankcję dla przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, stwierdzając, że przepis ten świadczy, że ustawodawca posługując się sformułowaniem "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" miał na uwadze podmiot rzeczywiście świadczący tego rodzaju usługi. W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie miała obowiązku złożenia sprawozdania za IV kwartał 2012 r. Ponadto Sąd pierwszej instancji uznał, że organy administracji zastosowały w sprawie art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach do zdarzenia, które miało miejsce w czasie, gdy ten przepis nie obowiązywał. W związku z tym wskazał, że zgodnie z art. 23 pkt 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, art. 1 pkt 17 tej ustawy w zakresie dotyczącym art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2013 r., a więc po IV kwartale 2012 r. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, SKO w W. zarzuciło naruszenie art. 9n ust. 1 w zw. z art. 9c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podstawa kasacyjna związana z zarzutem naruszenia powołanych przepisów sprowadzała się do twierdzenia, że użyte w pierwszym z tych przepisów sformułowanie "podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" to każdy podmiot wpisany do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych, bez względu na to, czy faktycznie odbiera odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Uzasadniając ją wskazano, że wprawdzie w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie określa się w sposób jednoznaczny sytuacji podmiotu, który będąc wpisany do rejestru w danym kwartale nie odbierał odpadów komunalnych, w szczególności ustawa ta nie zawiera przepisu, który stanowiłby, że taki podmiot ma obowiązek składania tak zwanego sprawozdania zerowego, to jednakże nie uregulowano w niej także sytuacji odwrotnej, czyli brak przepisu, z którego wynikałoby, że taki podmiot jest zwolniony z obowiązku składania sprawozdania. Zwrócono też uwagę na cel nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wprowadzającej obowiązek składania sprawozdań, którym było w ocenie SKO m.in. uszczelnienie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Zdaniem SKO wykładnia przyjęta przez Sąd pierwszej instancji jest sprzeczna z tym celem, gdyż powoduje, że podmiot wpisany do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych pozostawałby poza kontrolą organu prowadzącego rejestr. Podniesiono także, że za wykładnią przyjętą przez organy administracji przemawiają względy wykładni systemowej. W związku z tym wskazano na przepisy przewidujące możliwość kontroli przez organ administracji złożonych sprawozdań i stwierdzono, że dopuszczenie do tego, że przedsiębiorca, który nie odbierał odpadów komunalnych w danym okresie sprawozdawczym, nie ma obowiązku złożenia sprawozdania taką kontrolę utrudniałoby, gdyż w razie niezłożenia sprawozdania nie byłoby wiadome, czy powodem tego było niewywiązanie się z obowiązku, czy też fakt, iż przedsiębiorca faktycznie nie odpierał odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Ponadto SKO w skardze kasacyjnej zarzuciło naruszenie art. 9x ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 9n ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Podstawy kasacyjne nawiązujące do zarzutu naruszenia tych przepisów sprowadzają się do tezy, że błędnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż zastosowano art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach do stanu faktycznego, który miał miejsce przed wejściem w życie tego przepisu. Wyjaśniając to bliżej wskazano, że obowiązek złożenia sprawozdania za IV kwartał 2012 r. powstał po 1 stycznia 2013 r., a więc już pod rządami powołanego przepisu. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi przez jej oddalenie albo uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazania temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Nadto w piśmie procesowym z 19 grudnia 2016 r. powołała się na wyrok NSA z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1333/14, twierdząc, że Sąd ten podzielił jej argumentację o braku konieczności składania sprawozdań zerowych w sytuacji, gdy przedsiębiorca wpisany do rejestru prowadzonego na podstawie art. 9c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jednak nie odbiera odpadów komunalnych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 9x ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 9n ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) jest zasadna. Art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przewidujący sankcję z tytułu przekazania sprawozdania, o którym mowa w art. 9n tej ustawy, po terminie został dodany ustawą z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 152, poz. 897 ze zm.). Tą samą ustawą wprowadzono też obowiązek składania sprawozdań, co wynikało m.in. z dodania art. 9n. W przepisach przejściowych (art. 23) postanowiono natomiast, że co do zasady nowelizacja wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., z pewnymi wyjątkami, w tym dotyczącymi m.in. art. 9x ust. 1 pkt 5, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Z powołanego art. 23 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw wynika więc, że przepisy przewidujące obowiązki sprawozdawcze weszły w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., zaś przepis przewidujący sankcję z tytułu przekazania sprawozdania, o którym mowa w art. 9n, po terminie wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Jednocześnie w art. 21 ust. 1 ustawy nowelizującej postanowiono, że pierwsze sprawozdania, o których mowa m.in. w art. 9n ust. 1, składa się za pierwszy kwartał 2012 r. Oznacza to, że uchybienia dotyczące obowiązku złożenia sprawozdań w 2012 r. w tym roku nie były sankcjonowane. Uchybienia te były natomiast sankcjonowane od 1 stycznia 2013 r. Jeżeli więc sprawozdanie za czwarty kwartał 2012 r. należało - jak wynika z art. 9n ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - złożyć w terminie do 31 stycznia 2013 r., to do uchybienia tego terminu miał zastosowanie obowiązujący od 1 stycznia 2013 r. art. 9x ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy. Zdarzeniem podlegającym sankcji jest bowiem złożenie sprawozdania po terminie, a więc zdarzenie, które mogło mieć miejsce dopiero po 31 stycznia 2013 r. Sąd pierwszej instancji wadliwie zatem przyjął, że powołany przepis został niewłaściwie zastosowany. W ocenie NSA, co do zasady mógł on być stosowany do uchybienia terminu do złożenia sprawozdania za czwarty kwartał 2012 r., gdyż termin złożenia takiego sprawozdania upływał w dniu 31 stycznia 2013 r., a więc pod rządami art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wskazane uchybienie Sądu pierwszej instancji i związana z tym zasadność jednej z podstaw kasacyjnych nie mają jednakże wpływu na wynik sprawy, gdyż trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że skarżąca nie miała obowiązku składać sprawozdania, o którym mowa w art. 9n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, za czwarty kwartał 2012 r., gdyż w tym okresie nie odbierała odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, co powoduje, że art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach do skarżącej nie miał zastosowania, tyle że z innego powodu. Rozważając zatem drugą z podstaw kasacyjnych przede wszystkim wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje rozbieżność co do wykładni art. 9n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przykładem tej rozbieżności są wyrok NSA z 29 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3224/14, jako reprezentatywny dla stanowiska, według którego podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, to także przedsiębiorca wpisany do prowadzonego przez wójta gminy rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, który w rzeczywistości odpadów tych nie odbiera, oraz powołane w uzasadnieniu tego wyroku wyroki NSA z 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 968/14 i z 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 718/15, a także powołany przez skarżącą wyrok NSA z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1333/14, jako reprezentatywne dla poglądu głoszącego, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, to przedsiębiorca wpisany do prowadzonego przez wójta gminy rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, który rzeczywiście odbiera odpady. Druga istotna okoliczność to zmiana ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 87), którą z dniem 1 lutego 2015 r. dodano w art. 9n tej ustawy ustęp szósty, stanowiący o obowiązku składania tak zwanych sprawozdań zerowych przez podmioty, o których mowa w art. 9n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, które w okresie sprawozdawczym nie odbierały na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Wskazana nowelizacja powoduje, że w obecnym stanie prawnym nie ulega wątpliwości, że przedsiębiorca wpisany do prowadzonego przez wójta gminy rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości ma obowiązek składania sprawozdań niezależnie od tego, czy rzeczywiście odbiera odpady. W związku z tym powstaje pytanie, jakie znaczenie ma ta nowelizacja dla wykładni przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązujących przed jej wejściem w życie, czyli tych, które miały zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, w której zgodnie z obowiązującą w postępowaniu przed sądem administracyjnym zasadą tempus regit actum, prawnie istotne są przepisy obowiązujące w chwili wydania decyzji przez organ odwoławczy, a więc w dniu [...] czerwca 2014 r. Po pierwsze, chodzi o ustalenie, czy wskazana nowelizacja w ogóle może być brana pod uwagę przy wykładni przepisów obowiązujących przed wejściem jej w życie; po drugie, czy potwierdza ona, że obowiązek składania sprawozdań zerowych istniał także wtedy, gdy w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie było art. 9n ust. 6. Udzielając odpowiedzi na te pytania wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że nowelizacja ustawy może mieć znaczenie dla wykładni przepisów obowiązujących przed tą nowelizacją. Dobrym tego przykładem jest uchwała NSA z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 1/13, w której przyjęto, że właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.) nie jest stroną tego postępowania, także gdy postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 503). W sprawie tej zasadniczy problem polegał na tym, że przed wejściem w życie wspomnianej ustawy z dnia 8 marca 2013 r. w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie było przepisu, który regulowałby wprost zagadnienie dotyczące tego, kto jest stroną postępowania w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Natomiast nowelą z 8 marca 2013 r. kwestię tę uregulowano jednoznacznie dodając w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustęp 3a, stwierdzający, że stroną takiego postępowania jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). W tej sytuacji NSA przyjmując, że także przed wejściem w życie tej noweli stroną postępowania w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie jest właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym to postępowanie, odwołał się do argumentu związanego z późniejszym stanem prawnym. W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono, że "odniesienie się do treści przepisu prawa w jego późniejszym brzmieniu może niekiedy stanowić argument porównawczy, ułatwiający rekonstrukcję zawartej w nim normy prawnej dotyczącej stanu prawnego, który sąd powinien zastosować, kontrolując akt administracyjny objęty skargą". Jednocześnie NSA uznał, że nowelizacja w zakresie przepisu mówiącego o tym, jaki podmiot jest stroną postępowania "nie ma charakteru nowości w znaczeniu wprowadzenia do przepisu treści dotąd tam niezawartej". Wyjaśnił też, że "wynika to bezpośrednio z uzasadnienia projektu ustawy, w którym cel dodania ust. 3a w art. 7 połączono z potrzebą likwidacji możliwości pojawienia się rozbieżności interpretacyjnych co do zakresu podmiotowego postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych". Ponadto wskazał, że "zamierzenie to znajduje potwierdzenie w treści przepisów ustawy zmieniającej, która nie wprowadziła przepisów przejściowych regulujących kwestię stron postępowania w sprawach będących w toku", co uznał za konsekwencję "niewprowadzenia przez przepisy ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasad, które w odmienny od dotychczasowego sposób regulowałyby kwestię stron postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych". Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonej uchwale opowiedział się zatem po pierwsze, za poglądem, według którego nowelizacja ustawy może stanowić podstawę wykładni przepisów obowiązujących przed nowelizacją; po drugie, za stanowiskiem, które sprowadza się do stwierdzenia, że nowelizacja może nie mieć charakteru normatywnego, czyli w istocie może nie zmieniać normy prawnej wynikającej ze zmienianych przepisów. Ponadto NSA sformułował pewne kryteria pozwalające na rozstrzygnięcie, czy zmiana tekstu prawnego miała charakter normatywny. Konstatację, że w przypadku, który rozważał, zmiana nie miała charakteru normatywnego oparł bowiem na analizie uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej oraz przepisów przejściowych tej ustawy, a zwłaszcza ich braku. W doktrynie prawa takie stanowisko jest akceptowane. Przyjmuje się, że nowelizacja ustawy może być i w praktyce jest uwzględniana przy wykładni przepisów obowiązujących przed jej wejściem w życie oraz że może mieć zarówno normatywny charakter, jak też może być pozbawiona takiego waloru i sprowadzona jedynie do "doprecyzowania" lub "wyjaśnienia" istniejącego stanu prawnego. Formułując natomiast kryteria oceny, czy nowelizacja jest źródłem nowości normatywnej wskazuje się na to, że normatywny charakter zmiany tekstu prawnego jest wzruszalnym domniemaniem interpretacyjnym, przy czym w celu obalenia tego domniemania muszą być przedstawione przekonujące argumenty. (Tomasz Grzybowski. Zmiana tekstu prawnego a zmiana normatywna . Państwo i Prawo nr 4 z 2010 r.). Wskazuje się też na możliwość wykorzystania trzech źródeł informacji o charakterze zmiany: treść aktu nowelizującego, jego przepisy przejściowe oraz materiały pochodzące z procesu legislacyjnego (Agnieszka Bielska-Brodziak, Zygmunt Tobor. Zmiana w przepisach jako argument w dyskursie interpretacyjnym. Państwo i Prawo nr 9 z 2009 r.). W ocenie NSA, w rozpoznawanej sprawie brak przekonujących argumentów, które pozwalałyby obalić domniemanie normatywnego charakteru dodania do art. 9n ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach ustępu szóstego. W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, mimo że przed jej uchwaleniem w orzecznictwie przyjmowano wykładnię, w której kwestionowano obowiązek składania sprawozdań przez przedsiębiorcę wpisanego do prowadzonego przez wójta gminy rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, który faktycznie tych odpadów nie odbiera (tak w wyrokach WSA w Gliwicach z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 396/14 i WSA w Warszawie z 17 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2773/13), nie wskazano na potrzebę wyjaśnienia wątpliwości co do wykładni obowiązujących przepisów. W uzasadnieniu projektu tej ustawy w ogóle nie wyjaśniono przyczyn dodania do art. 9n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustępu szóstego, wprowadzającego obowiązek składania sprawozdań zerowych. W tej sytuacji, w ocenie NSA, należy przyjąć, że ustawodawca spostrzegł, iż dotychczasowy stan prawny nie dawał podstaw do wyinterpretowania takiego obowiązku i zdecydował się na dodanie przepisu, który będzie stanowił jego podstawę. Ponadto w ustawie z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw zamieszczono przepis przejściowy (art. 9 ust. 1), w którym stanowi się, że sprawozdania za 2014 r. składa się zgodnie z dotychczasowymi przepisami. Ustawodawca uwzględnił zatem, że nastąpiła zmiana przepisów dotyczących sprawozdań. Oczywiście powołany art. 9 ust. 1 nie jest jednoznaczny, gdyż nowelizacja, o której mowa, zmieniła także inne przepisy dotyczące składania sprawozdań, przede wszystkim wprowadziła obowiązek składania sprawozdań półrocznych zamiast kwartalnych. Jednakże nie przesądza to tego, że ten przepis przejściowy, sformułowany bardzo ogólnie, nie dotyczy także obowiązku złożenia sprawozdania zerowego. W końcu, w ocenie NSA, istotnym argumentem przemawiającym za przyjęciem, że dodanie do art. 9n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustępu szóstego miało charakter normatywny, jest to, że wiąże się on z sankcją administracyjną. Nie sposób przyjąć, że nie ma różnicy w stanie prawnym sprzed wejścia w życie nowelizacji z dnia 28 listopada 2014 r. i po jej wejściu w życie, mimo że obecnie w tekście prawnym istnieje przepis mówiący o obowiązku składania sprawozdań zerowych, a wcześniej takiego przepisu nie było. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, nie można z tak różnych tekstów prawnych wyprowadzać tej samej normy prawnej i to stanowiącej podstawę do nałożenia sankcji administracyjnej. Ostatecznie zatem NSA stoi na stanowisku, że zmiana tekstu prawnego dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, polegająca na tym, że w art. 9n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dodano ustęp szósty, stanowiący o obowiązku składania tak zwanych sprawozdań zerowych przez podmioty, o których mowa w art. 9n ust. 1 tej ustawy, które w okresie sprawozdawczym nie odbierały na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, ma charakter normatywny. Oznacza to, że przed wejściem w życie wskazanej nowelizacji (przed 1 lutego 2015 r.) przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie nakładały na podmioty wskazane w art. 9n ust. 1 tej ustawy, które w okresie sprawozdawczym nie odbierały na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, obowiązku składania sprawozdania. Tym samym NSA podziela stanowisko przyjęte w wyrokach NSA z 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 968/14, z 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 718/15 oraz z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1333/14 i nie podziela poglądu przyjętego w wyroku NSA z 29 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3224/14. Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że podstawa kasacyjna sprowadzająca się do zarzutu naruszenia art. 9n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie jest zasadna. W tym stanie rzeczy NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną jako niezasadną oddalił. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku, którym skargę uwzględniono, NSA na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.