II OPS 1/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie NSA: Jacek Chlebny (spr.) Barbara Adamiak (współspr.) Andrzej Gliniecki Jolanta Rajewska Włodzimierz Ryms Małgorzata Stahl Protokolant: asystent sędziego Jan Wasilewski z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej Bożeny Kiecol po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2013 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego, w sprawie ze skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 473/11 w sprawie ze skargi Wójta Gminy Świlcza na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 stycznia 2011 r. nr GZ.tr.057-602-158-1/10 w przedmiocie przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych, przedstawionego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2057/11: "czy właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.), jest stroną w tym postępowaniu." podjął następującą uchwałę: Właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) nie jest stroną tego postępowania, także gdy postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 503). Przedstawione na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne wyłoniło się w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2011 r. sygn. IV SA/Wa 473/11, którym Sąd uchylił decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 stycznia 2011 r. oraz z dnia 23 listopada 2010 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia z 14 stycznia 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy Świlcza o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 23 listopada 2010 r. o odmowie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy II-III, położonych na terenie gminy Świlcza, w granicach oznaczonych na załączniku graficznym. Organ wskazał, że zgoda na przeznaczenie dużego obszaru najbardziej wartościowych gleb na cele nierolnicze byłaby sprzeczna z art. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), określającym zasady dotyczące ochrony gruntów rolnych. Uwzględnienie skargi Wójta Gminy Świlcza Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadnił stwierdzeniem naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi art. 61 § 4 w związku z art. 28 K.p.a., ze względu na brak ustalenia wszystkich stron postępowania (właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem), a w konsekwencji niezawiadomienie ich o wszczęciu i prowadzeniu postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Sąd I instancji wyjaśnił, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż zgoda na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III, udzielana na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w formie decyzji administracyjnej. Stroną postępowania, poza wnioskodawcą, są również właściciele nieruchomości objętych wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Stanowisko takie jest uzasadnione stwierdzeniem, że decyzja w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wiąże się z wykonywaniem własności nieruchomości i może ograniczyć własność nieruchomości. Pominięcie w postępowaniu właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem wójta o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jest naruszeniem, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., stanowiącym podstawę uchylenia decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. W ocenie składu orzekającego rozpoznanie skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, opartej na zarzutach naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 151 P.p.s.a., a także art. 10 § 1, art. 28 i art. 61 § 4 K.p.a. oraz art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zależy od rozstrzygnięcia, czy właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest stroną w tym postępowaniu. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzanym w trybie określonym w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), przy czym zmiana ta jest uzależniona od wcześniejszej zgody właściwego organu na dokonanie zmiany przeznaczenia. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie reguluje kwestii formy prawnej w jakiej następuje wyrażenie zgody przez właściwy organ, ani nie określa, kto jest stroną takiego postępowania, wskazując jedynie, że z wnioskiem o udzielenie zgody występuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że problematyka dotycząca zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne od dawna wywołuje szereg wątpliwości interpretacyjnych. Rozbieżności interpretacyjne dotyczące zgody na zmianę przeznaczenia zarówno gruntów rolnych, jak i leśnych pojawiły się już na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.), której brzmienie w zakresie udzielania zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne było zbliżone do obecnych przepisów dotyczących tej kwestii. W wyroku z dnia 27 grudnia 1984 r. sygn. II SA 1299/84, ONSA 1984/2/125, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1982 r. wyróżniła terminologicznie i systemowo poszczególne rodzaje czynności podejmowanych przez właściwe organy w celu ochrony gruntów rolnych i leśnych, przy czym nie wszystkie takie czynności mają charakter spraw indywidualnych z zakresu administracji państwowej. Do takich wyjątków Naczelny Sąd Administracyjny zaliczył czynności podejmowane w ramach przepisów dotyczących ograniczania przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, które odnoszą się do procesu planowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął z tego względu, że zarówno sposób dochodzenia do powyższych uzgodnień, jak i ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego są pozbawione cech indywidualnej sprawy z zakresu administracji państwowej. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 16 maja 1991 r. sygn. II SA 302/91, ONSA 1991/3-4/61, w którym przyjęto, że postępowanie w sprawie zezwolenia na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne nie dotyczy osób władających gruntami, ale organów opracowujących projekty planów zagospodarowania przestrzennego (czy też projekty ich zmian). Na gruncie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w ślad za stanowiskiem zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23 marca 1999 r. sygn. II SA 1403-1404/98 oraz w wyroku z dnia 24 listopada 1999 r. sygn. II SA 995/99, ONSA 2000/4/173 ukształtował się natomiast w orzecznictwie sądowym pogląd, że zgoda ministra na przeznaczenie gruntów rolnych (leśnych) na cele nierolnicze (nieleśne) następuje w drodze decyzji administracyjnej. W tym postępowaniu minister rozstrzyga sprawę co do jej istoty, a jego władcze rozstrzygnięcie jest podstawą do dokonania zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym. Z przyjęciem stanowiska, że zgoda ministra na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze następuje w drodze decyzji administracyjnej wiąże się problem określenia, kto jest stroną postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowym wystąpiła rozbieżność stanowisk dotyczących powyższej kwestii. Według pierwszego poglądu, podzielanego przez Sąd I instancji, właściciele gruntów rolnych (leśnych) są stroną postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia ich gruntów na cele nierolnicze (nieleśne), gdyż postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego związanego z wykonywaniem własności nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 1999 r. sygn. II SA 995/99, ONSA 2000/4/173, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 1817/00, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. II OSK 378/09, wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 1017/09, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. II OSK 92/10, wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. II OSK 148/10, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. II OSK 2031/10). W orzeczeniach tych zaakcentowano, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawierają szczególnych uregulowań dotyczących strony postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów tej ustawy, zatem w tym zakresie należy stosować ogólne przepisy dotyczące postępowania administracyjnego (art. 28 K.p.a.). Interes prawny właścicieli gruntów w załatwieniu sprawy przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wynika z faktu, że decyzja w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia związana jest z wykonywaniem własności nieruchomości. Brak zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze może ograniczać uprawnienie do dysponowania własnością, gdyż utrudnia obrót nieruchomościami, wpływa na ich wartość rynkową czy też ogranicza możliwość ich zabudowy. Z decyzji ministra dotyczących konkretnego, oznaczonego indywidualnie terenu wynikają określone prawa (uprawnienia) do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej i towarzyszące im obowiązki, przenoszone wraz z prawem do terenu. Wynik postępowania prowadzonego w tego rodzaju sprawie ma bezpośredni związek z prawami o charakterze rzeczowym. Tak formułowane stanowisko zostało zaprezentowane również w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. II OPS 1/10, ONSA 2011/1/3, które jednak nie ma charakteru wiążącego. W uzasadnieniu postanowienia przedstawiającego zagadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że możliwa jest jednak także odmienna wykładnia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która prowadzi do przyjęcia, iż właściciele działek objętych wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze nie mają przymiotu stron w tym postępowaniu. Stanowisko to opiera się na założeniu, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie jest typową decyzją administracyjną, wydaną w postępowaniu jurysdykcyjnym w rozumieniu art. 1 § 1 K.p.a. Decyzja ta nie jest rozstrzygnięciem organu administracji publicznej w sprawie indywidualnej, w szczególności nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości, znajdujących się na terenie objętym wnioskiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Decyzja ta ma specyficzny charakter wynikający z usytuowania zgody w systemie prawa jako instytucji stanowiącej konieczne ogniwo wstępne do zrealizowania przez gminę zamierzenia planistycznego polegającego na przeznaczeniu w akcie o charakterze prawa miejscowego gruntów rolnych lub leśnych na cele odmienne od ich dotychczasowego charakteru i przeznaczenia. Jest to w istocie akt swym celem mocno zbliżony do wymaganej procesem legislacyjnym zgody innego współdziałającego organu, na wydanie aktu normatywnego lub też na zamieszczenie w nim pewnego rodzaju unormowań wiążących się z koniecznością współdziałania różnych wyspecjalizowanych organów. Decyzja o wyrażeniu zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości, nie przesądza ona bowiem jeszcze o przyszłym planistycznym przeznaczeniu tego terenu, gdyż przeznaczenie terenu oraz określenie sposobu jego zagospodarowania następuje dopiero w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zgoda taka wymaga zatem "skonsumowania" w postępowaniu planistycznym. Właściciele (użytkownicy wieczyści) gruntów położonych na obszarze, którego dotyczy wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), nie mogą skutecznie wystąpić z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie swych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Mają oni zatem jedynie interes faktyczny w podjęciu takiej decyzji przez właściwego ministra. Tak formułowane stanowisko zostało zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 21 lutego 2003 r. sygn. II SA 3491/01, z dnia 21 lutego 2003 r. sygn. II SA 3451/01, z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. II OSK 329/09, z dnia 17 marca 2011 r. sygn. II OSK 517/10, z dnia 6 marca 2012 r. sygn. II OSK 2481/10, z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 576/11. Prokurator Prokuratury Generalnej wniósł o podjęcie uchwały: Właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) jest stroną w tym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje: Wystąpienie przez skład orzekający z wnioskiem o rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego należy uznać za uzasadnione, mając na uwadze, że wiąże się ono z okolicznościami rozpatrywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy sądowoadministracyjnej, a ponadto sformułowana w postanowieniu kwestia prawidłowej wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wywołuje poważne wątpliwości w dotychczasowym orzecznictwie sądowym. Z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych, wymagająca zgody, jest dokonywana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym normują sposób i przebieg postępowania dotyczącego sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 17 pkt 6 powołanej ustawy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest zobowiązany wystąpić o opinie o projekcie planu, o jego uzgodnienie, a także, jeżeli zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wymaga zgody – o zgodę właściwego organu administracji publicznej na dokonanie takiej zmiany. Obligatoryjność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów wiąże się z tym, że uchwalenie planu miejscowego z naruszeniem art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. bez uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, powodując nieważność uchwały rady gminy (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r. sygn. II OSK 1900/08). Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Przyznana gminie kompetencja do jednostronnego ustalenia sposobu zagospodarowania przestrzeni lokalnej nie oznacza jednak, że wykonywanie przez nią aktywności prawotwórczej w tym zakresie ma charakter w pełni samodzielny. Władztwo planistyczne wywodzi się wprawdzie z konstrukcji władztwa administracyjnego, jednakże zdolność gminy do jednostronnego kształtowania praw i obowiązków podmiotów zewnętrznych podlega ograniczeniu. Gmina zajmuje pozycję podstawowego, ale nie jedynego podmiotu wpływającego na określenie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu na jej obszarze. Treść władztwa planistycznego gminy wyznaczana jest przez ustawy materialnego prawa publicznego i to one stanowią podstawę działania gminy w procesie planistycznym. Jeżeli zatem z przepisów tych ustaw wynikają określone ograniczenia w rozstrzyganiu o przeznaczeniu terenów, to niewątpliwie muszą one wiązać gminę, a ich nieprzestrzeganie przy realizowaniu polityki kształtowania przestrzeni lokalnej skutkuje wadliwością wydanego w tym zakresie aktu prawa miejscowego. Wprowadzona procedura zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze stanowi jeden z podstawowych instrumentów zapewniających poddanie gruntów rolnych ochronie prawnej mającej na celu zachowanie ich produktywności. Udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze należy postrzegać jako szczególny przykład współdziałania ustrojowo odrębnych organów samorządu terytorialnego i organów administracji rządowej. Procedura zakładająca wystąpienie o zgodę, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wskazuje na istnienie więzi funkcjonalnej między ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi a ustrojowo odrębnymi od niego podmiotami samorządu terytorialnego. Pomimo, że art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymienia wystąpienie o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze obok nałożonego na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) obowiązku wystąpienia o zaopiniowane i uzgodnienie projektu planu miejscowego przez inne organy, wskazane środki prawne posiadają odmienny charakter. Jak trafnie zauważono w uchwale pięciu sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999 r. sygn. OPK 14/98, ONSA 1999/3/80, obowiązek współdziałania organów administracji publicznej może dotyczyć aktów stanowienia prawa, jak i stosowania prawa. Zarówno wystąpienie o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego, jak i uzgodnienie projektu planu w ścisły sposób normatywnie oddziałują na jego postanowienia przez to, że tak nieuzyskanie zgody, jak też odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznaczają niemożność uchwalenia planu miejscowego w zakładanym przez gminę kształcie. Powiązanie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, na które wymagana jest zgoda, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie prowadzi do nadania działaniu ministra właściwego do spraw rozwoju wsi znaczenia wyłącznie pomocniczego w stosunku do czynności planistycznych podejmowanych przez organy gminy. W odróżnieniu od uzgodnienia, wystąpienie o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego nie ma na celu jedynie zagwarantowania prawidłowości projektowanego planu, ale rozstrzygnięcie odrębnej kwestii wiążącej się z zapewnieniem gruntom rolnym prawidłowej ochrony przed ich nieuzasadnionym wykorzystaniem. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób ścisły odróżnia czynności przygotowawcze procedury uchwałodawczej polegające na uzyskaniu zgody na zmianę przeznaczenia od przedstawienia opinii i dokonania uzgodnienia (art. 17 pkt 9, art. 24 ust.1, art. 25 ust. 1-2, art. 26 ust. 1). Nie można z tego względu zgodzić się z prezentowanym w piśmiennictwie stanowiskiem, że zawarte w art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odesłanie do "organów, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6" swoją treścią obejmuje również ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, udzielającego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (por. Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2012, s. 152-153). Zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym unormowania dotyczące udzielenia zgody za zmianę przeznaczenia gruntów zostały ograniczone wyłącznie do wskazania, na jakim etapie sporządzania planu miejscowego organ przygotowujący jego projekt powinien wystąpić z tego rodzaju wnioskiem. Przepis kompetencyjny upoważniający ministra do rozstrzygnięcia wniosku wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz określenie szczegółowej procedury rozpoznania wniosku zostały zamieszczone w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w czym wyraża się przedmiotowa odrębność tego środka prawnego od instytucji uzgodnienia projektu planu. Zawarta w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych regulacja odnosząca się do gruntów rolnych ma charakter podstawowy, w związku z czym wykładnia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może naruszać celów, które realizują przepisy poddające grunty rolne szczególnej ochronie (por. E. Kremer, Wybrane zagadnienia z problematyki rolnej w orzecznictwie sądowym, Przegląd Prawa Rolnego 2011, nr 1, s. 243). Ocena ta prowadzi w szczególności do uznania, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie wynika z milczenia organu opartego na konstrukcji tzw. dorozumianego uzgodnienia. Tym samym wskazane w art. 25 ust. 1 lub 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym terminy na uzgodnienie projektu planu (czas nie krótszy niż 14 i nie dłuższy niż 30 dni) nie mogą mieć zastosowania do ministra rozpatrującego wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Przedstawione różnice pomiędzy uzgodnieniem projektu planu miejscowego a zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uniemożliwiają tym samym nadanie działaniu ministra właściwego do spraw rozwoju wsi formy prawnej odpowiadającej działaniu organu uzgadniającego (współdziałającego), a więc postanowienia podlegającego zaskarżeniu w drodze zażalenia na podstawie art. 106 § 5 K.p.a. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, że zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze następuje w drodze decyzji (art. 104 § 1 K.p.a.) łączy się z zastrzeżeniem, że nie jest to typowa decyzja administracyjna. Jest to spowodowane tym, że decyzja ministra nie jest rozstrzygnięciem organu administracji w sprawie indywidualnej, w której rozstrzyga się o prawach i obowiązkach właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie objętym wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Specyficzny charakter decyzji wiązać należy z usytuowaniem zgody w systemie prawa jako instytucji stanowiącej konieczne ogniwo wstępne, aby gmina mogła zrealizować swoje zamierzenie planistyczne (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. II OSK 1425/11; wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 557/1; wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. II OSK 2481/10; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. II OSK 329/09). Stanowisko to zostało potwierdzone w treści uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. II OPS 1/10. W piśmiennictwie prawniczym dotyczącym ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych spotkało się ono jednak z niejednolitą oceną. Część doktryny odniosła się z aprobatą do wskazanej linii orzeczniczej (por. W. Radecki, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, Warszawa 2012, s. 90), część zaś stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego uznała za nieprawidłowe (por. E. Klat, L. Klat-Wertelecka, Ochrona gruntów rolnych a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, Rejent 1996, nr 9, s. 77 i n.; P. Korzeniowski, Instytucje prawne ochrony środowiska a proces inwestycyjno-budowlany. Studium prawno-administracyjne, Warszawa 2012, s. 200). W opinii składu rozstrzygającego przedstawione zagadnienie prawne pogląd, że wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 § 1 K.p.a.) należy uznać za trafny. Decyzja udzielająca zgody rozstrzyga o uprawnieniach gminy mieszczących się w sferze stanowienia prawa, w związku z czym dotyczy podmiotu niepozostającego formalnie na zewnątrz administracji. Stosunek zachodzący pomiędzy ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi a organem gminy zbliżony jest jednak swoim charakterem do sfery zewnętrznej działania administracji. Pomimo swoistości konstrukcji decyzji o udzieleniu gminie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, proces jej wydawania jest podobny do schematu działania organu w decyzyjnym modelu stosowania prawa, w którym ustalenie faktów oraz treści normy prawa materialnego, po dokonaniu subsumpcji, pozwala organowi na ustalenie skutków prawnych w stosunku do adresata rozstrzygnięcia. Zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych wykazuje cechy jednostronnej, władczej czynności organu administracyjnego skierowanej na prawne określenie sytuacji konkretnie wskazanego adresata, w indywidualnie oznaczonej sprawie. Podwójna konkretność tego aktu przejawia się w tym, że jest on skierowany do organu gminy prowadzącej procedurę planistyczną i odnosi się do konkretnej sytuacji związanej z dopuszczalnością określonego projektu przeznaczenia gruntów rolnych objętych planem miejscowym. Władczość i jednostronność decyzji wynika z tego, że uprawnienie gminy do przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w planie uzależnione jest od uzyskania zgody na taką zmianę. Ukształtowanie sytuacji prawnej gminy w omawianym zakresie nie jest uzależnione zatem od jej woli. To, iż na gruncie przepisów materialnego prawa administracyjnego gmina może nie skorzystać z przyznanego jej uprawnienia, odstępując od przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, nie zmienia reglamentacyjnego charakteru analizowanej instytucji. Z istotą władczego działania ministra właściwego do spraw rozwoju wsi związana jest także możliwość wyegzekwowania przyjętego przez ministra stanowiska w sprawie przeznaczenia gruntów. W przypadku zachowania organu gminy sprzecznego ze skonkretyzowaną w postępowaniu normą administracyjnego prawa materialnego przepisy prawa zapewniają bowiem środki prawne wymuszające realizację ukształtowanego decyzją stanu prawnego (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Organ udzielający zgody rozstrzyga o wniosku wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na podstawie przepisów prawa, w oparciu o przyjęte ustalenia faktyczne konkretnej sprawy, które odnoszą się do powierzchni gruntów mających podlegać przekształceniu, ich klasy bonitacyjnej oraz innych elementów faktycznych, które organ powinien ustalić i ocenić, co dotyczy w szczególności ekonomicznych aspektów wejścia w życie projektu przekształcenia gruntów (art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Ścisły związek postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych z procedurą planistyczną wpływa na układ podmiotowy tego postępowania poprzez wyłączenie możliwości udziału w nim innych podmiotów aniżeli wójt (burmistrz, prezydent miasta). Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych wypowiada się jedynie o tym organie, przyznając mu prawo do wystąpienia do ministra właściwego do spraw rozwoju wsi z wnioskiem o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Wprawdzie brak uprawnienia do wszczęcia postępowania w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych przez inne podmioty, jak się trafnie wskazuje w części orzeczeń (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 1806/11; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. II OSK 1882/10; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 1017/09), nie przesądza automatycznie o braku przymiotu strony w tym postępowaniu (art. 28 K.p.a.), jednakże argument ten nie może stanowić w tym przypadku uzasadnienia dla próby dopuszczenia do udziału w postępowaniu jako stron właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości objętych planem. Na przeszkodzie temu stoi przede wszystkim charakter postępowania w sprawie udzielenia zgody, w ramach którego ochronie podlegają uprawnienia publicznoprawne gminy określone przysługującym jej władztwem planistycznym. Władztwo planistyczne to atrybut władztwa publicznego. Nie można zapominać, że w zakresie planowania przestrzennego gmina posiada kompetencję do określenia sposobu wykorzystania przestrzeni lokalnej i nawet, jeżeli przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych kompetencję tę w zakresie gruntów rolnych czynią warunkową, nie ma to wpływu na ustalenie, że postępowanie w sprawie udzielenia zgody służy zabezpieczeniu innego interesu, aniżeli interes prywatny. Nadanie wskazanemu środkowi prawnemu takiego charakteru wymusza stanowisko, zgodnie z którym instrumenty procesowe służące poddaniu kwestii udzielenia zgody ponownej ocenie (odwołanie), jak też kontroli sądowej, przysługują wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny (interes wspólnoty samorządowej) w tym postępowaniu, wolą ustawodawcy, ma podlegać ochronie przed nadmierną ingerencją. Taka wykładnia znajduje uzasadnienie w konstytucyjnie wyznaczonej roli samorządu terytorialnego oraz konstytucyjnie zagwarantowanej zasadzie sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego przy wykonywaniu przez nie zadań publicznych w układzie zdecentralizowanym (art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji). Trzeba też mieć na uwadze, że postępowanie w sprawie o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dotyczy gruntów rolnych jako takich, często o znacznym obszarze, a nie poszczególnych nieruchomości rolnych znajdujących się na obszarze objętym wnioskiem wójta. W tym postępowaniu chodzi także o określenie kierunku projektowanego przestrzennego rozwoju zabudowy, co może być przedstawione w różnych wariantach (art. 7 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Cel i zakres tego postępowania nie wymaga dokonywania ustaleń dotyczących stanu prawnego nieruchomości oraz co do tego, kto jest właścicielem lub wieczystym użytkownikiem poszczególnych nieruchomości, które znajdują się na obszarze gruntów rolnych objętych wnioskiem wójta. Niezależnie od powyższego, w pełni należy się zgodzić ze stanowiskiem wskazującym, że przyjęty w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mechanizm przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze zabezpiecza interes prawny właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości przed jego nieuprawnionym naruszeniem (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 576/11). Artykuł 7 ust. 1 cyt. ustawy zastrzega bowiem wyraźnie, że do zmiany przeznaczenia dochodzi nie tyle poprzez nabycie przymiotu ostateczności przez decyzję w sprawie udzielenia zgody, lecz wskutek wejścia w życie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. W wydaniu przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi decyzji należy w związku z tym upatrywać jedynie koniecznego warunku do skorzystania przez gminę ze swoich uprawnień planistycznych. Zakres możliwego naruszenia interesu prawnego właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości uzależniony jest w sposób bezpośredni od przyjętych przez gminę przyszłych ustaleń odnoszących się do postanowień, które ma ona zamiar wprowadzić w treści planu miejscowego na podstawie udzielonej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Z uwagi na to, że wskazana kompetencja realizowana jest poprzez stanowienie prawa miejscowego, a ponadto organ może z niej nie skorzystać (odstąpić od dokonania zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, pomimo wyrażenia na to zgody), ewentualne naruszenie interesu prawnego właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości, podlegające ochronie, należy wiązać z ostatecznym kształtem planu miejscowego, jaki on przebierze w momencie jego uchwalenia przez radę gminy. Do tego momentu grunty rolne objęte decyzją ministra właściwego do spraw rozwoju wsi posiadają w dalszym ciągu przeznaczenie rolne, wobec czego próba upatrywania w rozstrzygnięciu organu o udzieleniu zgody naruszenia interesu prawnego właściciela (użytkownika wieczystego) tych gruntów wymagałoby objęcia ochroną interesu prawnego o charakterze wyłącznie ekspektatywnym. Rozstrzygnięcie przedstawionego w pytaniu zagadnienia prawnego nie może jednak iść w takim kierunku, gdyż nie znajdowałoby ono wystarczającego uzasadnienia na gruncie obowiązujących przepisów prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że interes prawny to interes chroniony przepisami prawa, konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie jedynie hipotetyczny (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2008 r. sygn. II OSK 775/08). Interes prawny nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, oderwanego od sytuacji faktycznej, w której znajduje się podmiot administrowany. Musi się on znajdować bowiem w takiej sytuacji faktycznej, w której skierowany do niego indywidualny akt administracyjny w sposób bezpośredni wpływa na jego sytuację prawną. Takiej normy nie da się wywieść z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, albowiem skuteczność decyzji w sprawie udzielenia zgody, jak to zostało podkreślone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. II OPS 1/10, realizuje się w płaszczyźnie wyłącznie normatywnej (uchwalenia aktu prawa miejscowego). Dopiero wejście w życie uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczającego obszar objęty decyzją, na cele nierolnicze (art. 29 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), wpływa na wykonywanie prawa własności przez podmioty, którym te prawa rzeczowe na obszarze objętym miejscowym planem przysługują. W toku niezakończonej procedury planistycznej nie można mówić o tym, by uprawnienia lub obowiązki wskazanych podmiotów zostały przez prawo określone w sposób definitywny. Adresatem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze jest wyłącznie gmina, a pozostałe podmioty zainteresowane przeznaczeniem gruntów rolnych na cele nierolnicze mogą poszukiwać ochrony swoich uprawnień związanych z wykonywaniem prawa własności nieruchomości w drodze skorzystania ze środków prawnych, które przewidziane zostały w tym zakresie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o samorządzie gminnym. W pełni należy się zgodzić ze stanowiskiem, zgodnie z którym podmioty faktycznie zainteresowane (pozytywnie lub negatywnie) zmianą przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, przed wystąpieniem gminy o udzielenie zgody, mogą swoją intencję w odniesieniu do przeznaczenia nieruchomości wyrażać poprzez składanie do gminy wniosków planistycznych. W świetle treści art. 14 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wnioski takie nie skutkują wszczęciem procedury planistycznej, niemniej jako wnioski rejestrowane (art. 31 ust. 1 ustawy), mogą mieć faktyczny wpływ na prowadzoną przez gminę politykę przestrzenną, prowadząc do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wystąpienia o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów. Nie może budzić wątpliwości, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu, jako akt wewnętrzny, nie wywołuje skutków materialnoprawnych w stosunku do podmiotów znajdujących się poza systemem administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 2442/12). W przypadku sporządzenia projektu planu oraz udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości mogą wypowiedzieć się na temat treści proponowanych rozwiązań planistycznych w formie przez prawo określonej: składając wnioski do planu (art. 17 pkt 1 ustawy), wnosząc uwagi do projektu planu (art. 18 ust. 1 ustawy) oraz uczestnicząc w dyskusji publicznej bądź na sesji rady gminy. Dopiero w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości objętych planem będzie służyło prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę uchwałę. Przedstawiona wykładnia art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pozwala stwierdzić, że uprawnienia podmiotów uczestniczących w postępowaniu w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych pozostają zharmonizowane z układem podmiotowym, jaki przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznaczają dla postępowania uzgodnieniowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się bowiem, że stroną postępowania uzgodnieniowego dotyczącego uzgodnienia projektu planu miejscowego jest wyłącznie gmina. Właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości objętych projektem planu nie mogą z tego względu, powołując się na swój interes prawny, wziąć udziału w tym postępowaniu (por. postanowienie z dnia 29 maja 2012 r. sygn. II OSK 1254/12; postanowienie z dnia 23 maja 2012 r. sygn. II OSK 1136/12; wyrok z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 827/12; wyrok z dnia 15 października 2008 r. sygn. II OSK 1210/07). Rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przedstawionego na podstawie art. 187 § 1 w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a. odnosi się do konkretnej sprawy administracyjnej, przez co proces interpretacji przepisów prawa musi uwzględniać ich brzmienie w relewantnym stanie prawnym. Mieć na uwadze jednakże trzeba, że dokonywane zmiany przepisu prawa nie zawsze stanowią zmianę o charakterze prawotwórczym (normatywnym), wprowadzenie przez ustawodawcę nowelizacji danego przepisu prawa może mieć bowiem charakter jedynie redakcyjny i porządkujący (por. T. Grzybowski, Zmiana tekstu prawnego a zmiana normatywna, Państwo i Prawo 2010, nr 4, s. 42 i n.; A. Bielska-Brodziak, Z. Tobor, Zmiana w przepisach jako argument w dyskursie interpretacyjnym, Państwo i Prawo 2009, nr 9, s. 22 i n.). Wychodząc z tego założenia, odniesienie się do treści przepisu prawa w jego brzmieniu późniejszym może niekiedy stanowić argument porównawczy, ułatwiający rekonstrukcję zawartej w nim normy prawnej dotyczącej stanu prawnego, który sąd powinien zastosować, kontrolując akt administracyjny objęty skargą. Zaakcentowanie tejże kwestii w rozstrzyganym przypadku ma związek z tym, że ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 503), do art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych został dodany ust. 3a o treści: "Stroną w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta).". Norma prawna wyrażona w art. 7 ust. 3a ustawy w sposób bezpośredni rozstrzyga zatem zagadnienie prawne stanowiące przedmiot zadanego w niniejszej sprawie pytania. W ocenie składu rozstrzygającego przedstawione zagadnienie prawne, wykładnia art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeprowadzona z uwzględnieniem kontekstu normatywnego wyznaczonego nowelizacją ustawy z dnia 8 marca 2013 r. pozwala stwierdzić, że sformułowana przez ustawodawcę wypowiedź nie ma charakteru nowości w znaczeniu wprowadzenia do przepisu treści dotąd tam niezawartej. Wynika to w sposób bezpośredni z uzasadnienia projektu ustawy, w którym cel dodania ust. 3a w art. 7 połączono z potrzebą likwidacji możliwości pojawienia się rozbieżności interpretacyjnych odnoszących się do zakresu podmiotowego postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Zamierzenie to znajduje potwierdzenie w treści przepisów ustawy zmieniającej, która nie wprowadziła przepisów przejściowych regulujących kwestię stron postępowania w sprawach będących w toku. Zasadę bezpośredniego działania nowego prawa należy interpretować jako konsekwencję niewprowadzenia przez przepisy ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasad, które w odmienny sposób od dotychczasowego regulowałyby kwestię stron postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Mając na uwadze przytoczone wyżej względy należało dojść do wniosku, że właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest stroną tego postępowania, także przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 oraz art. 264 § 1 P.p.s.a., podjął uchwałę jak w sentencji. ----------------------- Sygn. akt II OPS 1/13 16