IV SA/Wa 473/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § pkt 1 kpa w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) - po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2010 roku, znak: [...], o odmowie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze 154,2693 ha gruntów rolnych klas II-III, położonych w obrębie S., na terenie gminy S., w granicach konturów oznaczonych na załączniku graficznym w skali 1:1000, stanowiącym integralną część wniosku z dnia [...] lutego 2010 r., znak [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż Wójt Gminy S., działając na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, pismem z dnia [...] lutego 2010 r., wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 154,2693 ha gruntów rolnych klas II-III, położonych w obrębie S., na terenie gminy S., przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod tereny: obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, zabudowy usługowej, zabudowy mieszkaniowo-usługowej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zieleni urządzonej oraz komunikacji. Marszałek Województwa [...] w piśmie z dnia [...] marca 2010 r. pozytywnie zaopiniował przeznaczenie terenów wyszczególnionych we wniosku Wójta Gminy S.. Decyzją z dnia [...] listopada 2010r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, uznając, że zmiana przeznaczenia wnioskowanych gruntów nie znajduje racjonalnego uzasadnienia z tego względu, że w sąsiedztwie przedmiotowych gruntów są tereny posiadające już zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów, które nie zostały zainwestowane. Przedmiotowe grunty stanowią rozległy i zwarty obszar rolny, charakteryzujący się występowaniem szczególnie urodzajnych gleb, wśród wnioskowanych gruntów około 1/3 należy do lI klasy bonitacyjnej. Wójt Gminy S. w piśmie z dnia [...] grudnia 2008r., wystąpił o ponowne rozpatrzenie jego wniosku, podnosząc w nim wyłącznie argumenty natury ekonomicznej, mocno przy tym akcentując konieczność całościowej realizacji planowanych przez Gminę zamierzeń urbanistycznych. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wymienioną na wstępie decyzją utrzymał w mocy zaskarżoną własną decyzję. Organ przytoczył treść art. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wskazując, iż z przepisu tego wynikają zasady, jakimi obowiązany jest kierować się w sprawach dotyczących ochrony gruntów rolnych. Przy ich stosowaniu kieruje się również doświadczeniem oraz posiadaną w tym zakresie wiedzą merytoryczną. Analiza zaskarżonej decyzji wskazuje, iż jej rozstrzygnięcie wynika przede wszystkim z zastosowania wyżej wymienionego przepisu z zakresu ochrony ilościowej gruntów rolnych. Na terenie gminy S. znajduje się ponad 117 ha gruntów klas I-III, na które w 2010 roku Minister wyraził zgodę na zmianę ich przeznaczenia. Zatem zgoda na przeznaczenie kolejnych dużych obszarów najbardziej wartościowych w Polsce gleb na cele nierolnicze byłaby sprzeczna z wyżej powołanym art. 3 ustawy. Stanowisko to uzasadnione jest również tym, iż w 2008 roku została wyrażona na zmianę przeznaczenia gruntów o pow. 135 ha położonych w granicach miasta R., które to grunty przylegają do tych gruntów. Organ stwierdził, iż argumenty Wójta odnoszące się do zaplanowanych całościowych rozwiązań urbanistycznych na omawianym terenie nie mogły być uwzględnione ponieważ nie dotyczą zasad ochrony gruntów rolnych. Minister nie ocenia bowiem wniosku z punktu widzenia zamierzeń urbanistycznych, czy też korzyści ekonomicznych, lecz jego zadaniem jest ochrona najlepszych gleb oraz zwartej przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem oraz ograniczanie działań, polegających na nieuzasadnionym przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze. Argumenty Wójta o braku możliwości realizacji dróg zaplanowanych na tym terenie również nie mogły być uwzględnione, bowiem ich budowa nie musi pociągać za sobą zmianę przeznaczenia tak rozległych obszarów wysoko produkcyjnych gleb. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dnia 10 kwietnia 2003 r. wyłącza obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Nie jest też trafny argument o położeniu wnioskowanych gruntów w sąsiedztwie dużego miasta – R.. Sam ten fakt nie oznacza, że planowana zabudowa będzie nawiązywała do istniejącej zabudowy zlokalizowanej w otoczeniu strefy miejskiej. Z analizy struktury użytków rolnych występujących w graniach miasta R. wynika, że na jego obrzeżach znajdują się rozległe tereny niezabudowane. Dlatego, zdaniem organu, chybiony jest pogląd Wójta, iż działania inwestycyjne na wnioskowanych gruntach są nieuniknione, tym bardziej, że w myśl art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych od dnia 1 stycznia 2009 r. przepisów tej ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast. W konkluzji organ stwierdził, iż argumenty podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mogły być uwzględnione, ponieważ nie wnoszą one żadnych nowych ani konkretnych dowodów, które nie byłyby znane organowi pierwszej instancji. W skardze Wójt Gminy S. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa oraz interesu prawnego i wniósł o jej uchylenie w całości. W motywach skargi skarżący nawiązując do powołanego przez Ministra art. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych podniósł, iż na terenie Gminy ze względu na wysoką jakość gleb ( 62% to grunty klas II-III) praktycznie niemożliwym jest wyznaczenie nowych terenów inwestycyjnych bez ingerowania w rolniczą przestrzeń produkcyjną Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. w oparciu o najbardziej racjonalne przesłanki wyznacza na obszarze całej Gminy najlepsze rejony dla rozwoju budownictwa oraz tereny wymagające ochrony ze względu na wartości przyrodniczo-środowiskowe. Teren we wniosku został wyznaczony w oparciu o jak najlepsze i racjonalne kryteria, jest on bowiem położony bezpośrednio przy istniejącej zabudowie w miejscowości S., bezpośrednio sąsiadującej z granicami miasta R., na obszarze z bezpośrednim dostępem do infrastruktury, w bezpośrednim sąsiedztwie drogi krajowej i w pobliżu linii kolejowej. Plan Miejscowy nr [...] w miejscowości S. jest sporządzony w oparciu o wnioski właścicieli gruntów w celu przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze. Decyzja Ministra nie może naruszać prawa własności zagwarantowanego art.64 Konstytucji RP, wykonywanego w ramach i granicach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącego w związku z tym nieuzasadnione jest ograniczanie praw właścicieli nieruchomości i działanie wbrew ich woli. Osoby posiadające prawo dysponowania ww. gruntami ich wartość użytkową mogą i chcą realizować w działalności pozarolniczej. Teren objęty Miejscowym Planem nr [...] jest jednym z lepszych terenów pod inwestycje i zarazem terenem, którego wykorzystanie pod zabudowę w jak najmniejszym stopniu ingeruje w środowisko naturalne. Przepis art. 3 ustawy wskazuje ograniczenie ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne jako jedną z form ochrony tych gruntów. Daje to możliwość wykorzystania innych instrumentów ich ochrony bez konieczności stosowania definitywnego zakazu ich wykorzystania pod zabudowę i w konsekwencji ograniczenia możliwości rozwoju gospodarczego i społecznego gminy wiejskiej, jaką jest S.. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne wszczęte zostało na wniosek Wójta Gminy S. o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 154,2693 gruntów rolnych klas II-III, położonych w obrębie S., na terenie gminy S., przeznaczonych w projekcie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usług nieuciążliwych oraz obiekty produkcyjne, składy i magazyny, zabudowę usługową oraz urządzenie terenów komunikacji. Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. Nr 121, poz. 1266) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z ust. 2 pkt 1 powołanego przepisu przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 5, następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) ( ust. 3 - zdanie pierwsze). Ugruntowany jest pogląd w orzecznictwie, iż zgoda ta następuje w formie decyzji administracyjnej, zatem organ wyrażający zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze prowadzi własne postępowanie administracyjne. W świetle powołanego wyżej ust. 3 art. 7 ustawy nie budzi żadnych wątpliwości, iż stroną tego postępowania jest wójt ( burmistrz, prezydent miasta), gdyż jako podmiotowi inicjującemu wszczęcie tego postępowania przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 kpa. Przepisy powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawierają szczególnych uregulowań w kwestii, czy poza podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku stronami tego postępowania administracyjnego są również właściciele nieruchomości, które objęte są wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2010r. sygn. akt II OSK 378/09 stwierdził, iż skoro przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zwierają szczególnych uregulowań dotyczących strony postępowania (jak to ma miejsce chociażby w art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), to należy stosować ogólne przepisy dotyczące postępowania administracyjnego, a więc art. 28 kpa. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa mogą być nie tylko przepisy prawa administracyjnego, ale również przepisy prawa cywilnego, w szczególności prawa rzeczowego. Zatem więc o interesie prawnym strony, tym samym o przysługujących jej prawach strony decyduje niejednokrotnie prawo własności. Tak też w uchwale składu 5 sędziów z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. akt OPK 19/01 (ONSA 2002, nr 2, poz. 68), wyrażono pogląd, że źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa może być prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe. Interes prawny właścicieli gruntów w załatwieniu sprawy przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze wynika z faktu, że decyzja w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia związana jest z wykonywaniem własności nieruchomości, może ograniczyć dysponowanie własnością, gdyż utrudnia obrót nieruchomościami czy też ogranicza możliwość ich zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OPS 1/10 podjął w dniu 28. listopada 2010 r. w składzie siedmiu sędziów następującą uchwałę: "Warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wydana przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.)". W jej uzasadnieniu stwierdzono, że "stroną postępowania w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych jest wnioskodawca, a więc wójt (burmistrz, prezydent miasta). Status strony przysługuje również właścicielom gruntów leśnych (rolnych) zainteresowanym zmianą ich przeznaczenia na cele nieleśne (nierolne). Decyzja w sprawie zgody wiąże się bowiem z wykonywaniem prawa własności do nieruchomości". Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że interes w załatwieniu sprawy dotyczącej zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych mają również ich właściciele. Decyzja w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze związana niewątpliwie jest z wykonywaniem własności nieruchomości i może ograniczyć sposób dysponowania tą własnością, gdyż np. utrudnia obrót nieruchomościami czy też ogranicza możliwości ich zabudowy. Jak podkreślono w orzecznictwie decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi są decyzjami administracyjnymi, które dotyczą konkretnego, oznaczonego indywidualnie terenu, z których wynikają określone prawa (uprawnienia) do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej i towarzyszące im obowiązki, przenoszone wraz z prawem do terenu. Oczywiste jest także, iż ewentualna zmiana przeznaczenia gruntów rolnych położonych na określonej działce ma wpływ na wartość, sposób zagospodarowania i użytkowania tej działki, a wyniki postępowania prowadzonego przez MRiRW mają bezpośredni związek z prawami o charakterze rzeczowym ( por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2010 r., II OSK 378/09; z dnia 23 czerwca 2010 r., II OSK 1017/09 i z dnia 21 stycznia 2011r., II OSK 92/10). Z akt administracyjnych wynika, iż organ w przedmiotowej sprawie dopuścił się naruszenia przepisów art. 61 § 4 kpa w zw. z art. 28 kpa bowiem nie ustalił wszystkich stron postępowania i nie zawiadomił ich o jego wszczęciu. Ponadto z naruszeniem, określonej w art. 10 k.p.a., zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, nie zapewnił tym stronom udziału w każdym stadium postępowania. Stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa, w tym wypadku art. 28, art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a., dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), bez względu na to, czy naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na zaistnienie przesłanki wznowieniowej Sąd uznał, za przedwczesne odnoszenie się do stanowiska skarżącej Gminy oraz dokonywania merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji w trybie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając ponownie sprawę Minister zastosuje się do powyższych wytycznych, ustali krąg stron postępowania i zapewni im czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 152 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku.