II OSK 329/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1430/08 w sprawie ze skargi Miasta i Gminy G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, II. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 329/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1430/08 po rozpatrzeniu skargi Miasta i Gminy G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymującą w mocy własną decyzję tego organu z dnia [...] maja 2008 r. o odmowie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze terenów określonych we wniosku Miasta i Gminy G. opartym na art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm./ - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podano, że wniosek ze stycznia 2008 r., skierowany za pośrednictwem Marszałka Województwa Mazowieckiego został przez ten organ pozytywnie zaopiniowany, był wynikiem podjęcia uchwały Rady Gminy o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części dwóch wsi z terenu Gminy, z przeznaczeniem danego terenu pod rozwój zabudowy mieszkaniowej, usługowej, infrastruktury technicznej i terenów komunikacyjnych w związku z sąsiedztwem drogi wojewódzkiej, co spełnia potrzeby rozwojowe gminy i oczekiwania społeczności lokalnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie uwzględnił wniosku mając na uwadze, że wnioskowane do zmiany przeznaczenia terenu grunty rolne klasy III są położone w oderwaniu od istniejącej zabudowy wsi, stanowiąc zwarte kompleksy uprawowe o bardzo wysokim potencjale produkcyjnym, natomiast na terenie Gminy jest ponad 73 % gruntów niższych klas, na których powinny być lokalizowane planowane inwestycje. W kwestii zgodności projektu planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zauważył, że nie jest ono aktem prawa miejscowego i jest oceniane przez wojewodę w zakresie zgodności z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego a nie pod względem zasadności zmiany przeznaczenia gruntów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto i Gmina G. zarzucając naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 7 i 77 i 80 kpa poprzez niewłaściwą ocenę i zaniechanie rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna. Sąd podkreślił, że organ wyrażający zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze nie uzgadnia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz prowadzi własne postępowanie administracyjne mające na celu rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Toczy się ono w związku z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz nie w ramach tworzenia prawa miejscowego, za czym przemawia art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 7 ust. 4 wyrażenie zgody następuje na wniosek burmistrza i wymaga współdziałania poprzez wyrażenie opinii, marszałka województwa. Formą załatwienia sprawy jest decyzja, do której stosuje się kpa, w tym też w zakresie konieczny jest udział stron postępowania, do których zalicza się właścicieli i użytkowników wieczystych terenu objętego sprawą. Decyzja związana jest z wykonywaniem własności nieruchomości, zaś brak zgody organu ogranicza dysponowanie własnością, utrudniając obrót nieruchomościami czy też uniemożliwiając ich zabudowę. W sprawie niniejszej organ nie ustalił natomiast wszystkich stron postępowania /art. 61 ( 4 kpa/, nie zawiadomił ich o jego wszczęciu, z naruszeniem art. 10 ( 1kpa nie zapewnił stronom czynnego udziału w postępowaniu, co powoduje, że zachodzi podstawa wznowieniowa określona w art. 145 ( 1 pkt 4 kpa. Decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma charakter uznaniowy, powinien więc właściwy w sprawie organ wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy jak też sporządzić stosowne uzasadnienie decyzji zarówno prawne jak i faktyczne. Decyzja nie odnosi się natomiast w ogóle do opinii Marszałka Województwa, która dla sprawy jest pozytywna, jak też dowolnie przyjmuje, że na danym terenie jest ponad 73 % gruntów niższych klas, na których winny być lokalizowane planowane inwestycje. Nie dokonano charakterystyki terenów nie objętych wnioskiem w celu uzasadnienia powyższej tezy. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych grunty klasy III nie są wykluczone z przeznaczania ich na cele nierolnicze po stwierdzeniu w pierwszym rzędzie, że nie występują nieużytki lub grunty o niższej klasie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 146 ( 1 pkt 1 lit. b i c ppsa przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja narusza art. 28, 10, 7, 77 ( 1, 107 ( 3 i 61 ( 4 kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, że stronami postępowania w sprawie są tylko Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Marszałek Województwa oraz wnioskodawca /wójt, burmistrz, prezydent/, o czym świadczy orzecznictwo sądowo-administracyjne. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w szczególności w wyroku z dnia 21 lutego 2003 r. sygn. akt II SA 3491/01. Pojęcie strony wynika z przepisów prawa materialnego. Decyzję w sprawie wydaje się na wniosek organu gminy a właściciele gruntów nie mają uprawnień do występowania z wnioskiem, są wprawdzie zainteresowani rozstrzygnięciem, ale mają tylko interes faktyczny. Analogiczne stanowisko zajął WSA w wyroku z dnia 29 lutego 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2/08. Stanowisko obecnie wyrażone stanowi więc wyłom w dotychczasowej linii orzeczniczej. Nie jest też trafny zarzut naruszenia procedury administracyjnej zwłaszcza w zakresie braku wyjaśnienia sprawy. Decyzję wydano w oparciu o w pełni wyjaśniony stan faktyczny sprawy oraz ustalone istotne okoliczności faktyczne. Przedstawiony przez stronę materiał dowodowy, to jest uzasadnienie wniosku i załączniki graficzne pozwolił na przeprowadzenie rzetelnej analizy tych materiałów w stopniu wyczerpującym i uzasadniającym zajęte stanowisko. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych ograniczaniu podlega przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne. Przepis art. 6 ust. 1 tej ustawy jasno określa, iż na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Skoro na terenie Gminy grunty orne klas I - III stanowią zaledwie 26 % powierzchni, zaś pozostałe 74 % to grunty niższych klas bonitacyjnych, należy wnioskować, iż istnieje możliwość zlokalizowania planowanych inwestycji na terenach o niższej przydatności produkcyjnej. Podając w decyzji procentowy udział gruntów klas bonitacyjnych organ odniósł się do struktury jakościowej gruntów całej gminy, a nie tylko obszaru objętego wnioskiem, a więc zarzuty Sądu I instancji są gołosłowne. Ponadto opinia Marszałka Województwa ma charakter posiłkowy w sprawie i nie miałaby większego wpływu na wyrażenie zgody bądź odmowę jej wyrażenia, ze względu na analizę zebranych w sprawie materiałów. Poza tym z wymagań określonych w art. 10 ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że wniosek nie jest oceniany przez właściwy rzeczowo organ z punktu widzenia słuszności bądź prawidłowości zamierzeń urbanistycznych miasta czy gminy, wskazanych we wniosku, ale z punktu widzenia ochrony zwartej przestrzeni rolniczej uwzględniając również szansę ochrony określonych gatunków roślin przed naporem urbanizacji. Organ orzekając kieruje się interesem społecznym oraz zasadami określonymi w powołanej ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest, czy zgoda właściwego ministra na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, które stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /tekst jednolity Dz. U. Nr 121, poz. 1266/ dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma być wyrażona w drodze wydania przez właściwego ministra decyzji administracyjnej, do której mają w pełni zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także normujące problematykę szerokiego dostępu do postępowania podmiotów w aspekcie art. 28 i 10 kpa a w konsekwencji art. 145 ( 1 pkt 4 kpa oraz postępowanie dowodowe, a zwłaszcza zasada, że ciężar dowodu spoczywa na prowadzącym postępowanie organie administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ferując wyrok uchylający zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie stwierdzając wprawdzie tego w sposób jednoznaczny i wyraźny, zajął jednak takie stanowisko, iż decyzja tego Ministra, wydawana w trybie przepisów art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w przedmiocie zgody na przeznaczenie określonych gruntów rolnych, które w uchwale intencyjnej o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gmina zamierza przeznaczyć na cele inwestycyjne, stanowi w istocie zwykłą decyzję administracyjną, do której w pełni mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bez uwzględnienia specyfiki instytucji owej zgody na odrolnienie gruntów, koniecznej do zrealizowania przez gminę jej założonego w uchwale intencyjnej zrealizowania władztwa planistycznego w formie sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak właśnie podchodząc do sprawy w wyniku wniesienia przez skarżącą Gminę skargi inicjującej postępowanie sądowo-administracyjne, Sąd pierwszej instancji uznał, że to na Ministrze Rolnictwa i Rozwoju Wsi spoczywa obowiązek ustalenia wszystkich właścicieli i użytkowników gruntów na terenie objętym wnioskiem a w konsekwencji zapewnienia im udziału w każdym stadium postępowania, a skoro tego nie uczynił, to zachodzi przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 ( 1 pkt 4 kpa uzasadniająca uchylenie zaskarżonej decyzji. Konsekwentnie realizując przekonanie, że muszą być w sprawie zachowane wszelkie zasady z Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd pierwszej instancji skonstatował, że to Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako ten organ administracji publicznej, na którym spoczywa ciężar dowodu w sprawie, powinien dopuścić wszelkie dowody, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, musi ponownie sprawę rozpoznać i prawidłowo przeprowadzić postępowanie dowodowe, skoro dotychczas tego nie uczynił, naruszając podstawowe normy zawarte w art. 7, 75, 77 i 80 kpa. Z takim stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak to słusznie twierdzi się w skardze kasacyjnej, nie sposób się zgodzić. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydawana na wniosek wójta /burmistrza, prezydenta miasta/ - art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie jest typową decyzją administracyjną, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa. Decyzja administracyjna, o której mowa w tym przepisie kończy postępowanie w indywidualnej sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, przy czym jak to wynika z przepisów prawa określających daną kategorię spraw, jej istotą jest przyznanie podmiotowi pozostającemu na zewnątrz administracji /organu załatwiającego sprawę/ określonych uprawnień, względnie nałożenie na ten podmiot skonkretyzowanych obowiązków. Decyzja o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów rolnych i leśnych na inne cele /nierolnicze i nieleśne/ ma zdecydowanie specyficzny charakter wynikający z usytuowania tej zgody w systemie prawa jako pewnego rodzaju instytucji stanowiącej konieczne ogniwo wstępne, aby gmina mogła zrealizować swoje zamierzenie planistyczne polegające na tym, że w akcie o charakterze prawa materialnego obowiązującym na ściśle określonym obszarze tej gminy, chce grunty rolne lub leśne przeznaczyć na cele odmienne od ich dotychczasowego charakteru i przeznaczenia. Jest to w istocie akt swoim celem mocno zbliżony do wymaganej procesem legislacyjnym zgody innego, współdziałającego organu, na wydanie aktu normatywnego, lub też na zamieszczenie w nim pewnego rodzaju unormowań wiążących się z koniecznością współdziałania różnych wyspecjalizowanych organów. W tej sytuacji, skoro nie powinno budzić wątpliwości, że decyzja wydawana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wiąże się z zastosowaniem wyjątkowo specjalistycznej instytucji, nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że organ ten naruszył art. 28 i art. 10 kpa wobec tego, że nie ustalił wszystkich właścicieli i użytkowników wieczystych gruntów na terenie objętym tą decyzją jak też nie zapewnił im udziału w postępowaniu, co stanowi o zaistnieniu przesłanki wznowieniowej z art. 145 ( 1 pkt 4 kpa. W procesie dochodzenia do ustalenia treści projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jest faktycznie w procesie legislacyjnym, a niewątpliwie w takich warunkach jest wydawana przedmiotowa decyzja, nie ma miejsca na uznanie, że podmioty będące właścicielami gruntów lub ich użytkownikami wieczystymi na danym terenie mają bezpośredni interes prawny w sprawie w rozumieniu art. 28 kpa. Oczywiście właściciele i użytkownicy wieczyści terenu przewidywanego do ujęcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są faktycznie zainteresowani pozytywnym załatwieniem wniosku złożonego w sprawie zgody właściwego ministra na odrolnienie, mogli nawet w tym zakresie składać do gminy wnioski planistyczne, przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którymi kierując się gmina doprowadziła do złożenia wniosku wszczynającego sprawę przed ministrem, jednakże nie mają w tej sprawie własnego, indywidualnego i bezpośredniego interesu prawnego. Dopiero wówczas, gdy wniosek gminy zostanie załatwiony pozytywnie, dojdzie do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mieszkańcy, w tym właściciele i użytkownicy gruntów, będą mogli się wypowiedzieć na temat treści tego projektu /np. na sesji rady gminy/, a w razie podjęcia przez radę gminy uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, będzie im służyło prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę uchwałę, po spełnieniu warunków określonych w tym artykule. Niezależnie od tego, że błędnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż został naruszony zaskarżoną decyzją art. 28 i 10 kpa a więc zaistniała przesłanka z art. 145 ( 1 pkt 4 kpa skutkująca uchyleniem tej decyzji wypada zauważyć, że nawet gdyby istotnie doszło do zaistnienia tej przesłanki, i tak nie uzasadniałoby to uwzględnienia skargi Gminy. Omawiana przesłanka wznowieniowa może bowiem stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy na nią powołuje się podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Przesłanka z art. 145 ( 1 pkt 4 kpa jest bowiem uzależniona od tego, czy strona uprawniona zechce z niej skorzystać. Art. 147 jednoznacznie stanowi, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 ( 1 pkt 4 kpa "następuje tylko na żądanie strony". Jeżeli więc podmiot, który faktycznie ma podstawę do twierdzenia, że służą mu prawa strony, jednakże nie skorzysta ze zgłoszenia żądania wznowienia, a w konsekwencji do podniesienia we właściwym trybie i terminie zarzutu zaistnienia tej przesłanki wznowieniowej, ani organ administracji ani też sąd administracyjny, nie ma prawa posłużyć się argumentem, że taka przesłanka uprawnia go do uznania wadliwości analizowanego rozstrzygnięcia z określonymi konsekwencjami /w niniejszej sprawie - uchylenia zaskarżonej przez Gminę decyzji/. Przechodząc do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu wadliwego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem wskazanych przepisów zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, normujących postępowanie dowodowe, należy stwierdzić, że i ten zarzut jest w pełni uzasadniony. Otóż wskazana już wyżej specyfika spraw załatwianych na podstawie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jednoznacznie wskazuje na to, że nie może być mowy o zastosowaniu w tych sprawach zasady, stosownie do której ciężar dowodu spoczywa na organie rozstrzygającym sprawę. Oczywiste jest, że to właściwy minister został ustawą powołany do pełnienia funkcji związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych, natomiast podmiot zwracający się z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nie rolne i nie leśne, aby uzyskać taką zgodę, musi ten wniosek tak skonstruować i udowodnić wszelkie istotne okoliczności przemawiające za jego zasadnością, aby przekonać organ orzekający o tym, że wniosek może być uwzględniony /w ramach uznania administracyjnego/. Twierdzenie zatem Sądu pierwszej instancji, że to Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w istocie wbrew zadaniom, dla których został powołany, miał obowiązek tak przeprowadzić postępowanie dowodowe, aby umożliwić Gminie uzyskanie zgody, o którą się ubiega, opiera się jak się wydaje co najmniej na nieporozumieniu. W związku z wywodami uzasadnienia zaskarżonego wyroku i skargi kasacyjnej dotyczącymi opinii innego organu dołączanej do wniosku /która w niniejszej sprawie była pozytywna dla Gminy/ wypada zauważyć, że po pierwsze, opinia taka nie ma w sprawie charakteru wiążącego, bowiem właściwy organ rozstrzygając sprawę nie ma obowiązku podzielić wyrażonego w niej stanowiska, a po wtóre nie odniesienie się przez właściwy organ w uzasadnieniu decyzji do takiej opinii nie rodzi żadnego skutku, gdyż jest oczywiste, że odmienne od zajętego w opinii stanowiska rozstrzygnięcie decyzji jest jednoznacznym wyrazem tego, iż organ orzekający treści tej opinii nie podzielił. Podkreślenia wymaga, że organ opiniujący ma w sprawie z woli ustawodawcy określoną rolę, czyli w istocie organu w pewnym zakresie współdziałającego /aczkolwiek nie w trybie art. 106 kpa, skoro opinia ma być dołączona do wniosku wszczynającego postępowanie/, nie pełni natomiast funkcji procesowej, jako podmiot biorący udział w postępowaniu administracyjnym będący stroną względnie podmiotem na prawach strony. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazaniu sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił przy tym od obciążenia strony wnoszącej skargę kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 ( 2 ppsa mając na uwadze, że błędy popełnione przez sąd administracyjny nie powinny skutkować obciążeniem strony kosztami stąd wynikającymi.