II OSK 827/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa Lubuskiego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 grudnia 2011 r., II SA/Go 844/11 odrzucającego skargę Województwa Lubuskiego w sprawie ze skargi Województwa Lubuskiego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie postanawia oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2011 r., II SA/Go 844/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (zwany dalej "WSA") odrzucił skargę Województwa Lubuskiego (zwanego dalej "Lubuskim") w sprawie ze skargi Lubuskiego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze (zwanego dalej "SKO") z dnia[...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z dnia 15 marca 2011 r. Wójt Gminy Gubin (zwany dalej "wójtem") zwrócił się do Zarządu Województwa Lubuskiego (zwany dalej "zarządem") o uzgodnienie projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gubin (zwanej dalej "gminą"). Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] zarząd odmówił uzgodnienia projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie jego zgodności z ustaleniami Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Lubuskiego. Na powyższe postanowienie gmina wniosła zażalenie do SKO, które postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie w sprawie. Skargą z dnia 4 października 2011 r. Lubuskie, zaskarżyło do WSA ww. postanowienie SKO, a w odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie i podniosło, że Lubuskie, pomimo posiadania podmiotowości prawnej, nie posiada legitymacji do występowania w postępowaniu administracyjnym. Nie było ono adresatem zaskarżonego postanowienia (stroną w postępowaniu), a jedyną legitymowaną do złożenia skargi stroną w przedmiotowym postępowaniu jest gmina reprezentowana przez wójta. Pismem procesowym z dnia 12 grudnia 2011 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę. Jednocześnie stwierdził, że powyższe stanowisko SKO nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego. Wskazał, że fakt, iż Lubuskie nie było adresatem zaskarżonego postanowienia nie oznacza, że nie jest zainteresowane określonym rozstrzygnięciem kwestii uzgodnienia zmian studium i nie ma prawa weryfikacji na drodze sądowoadministracyjnej prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Dodatkowo stwierdził, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami - zwanej dalej "upzp") jak i przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami - zwanej dalej "kpa") nie wskazują, iż organ uzgadniający nie ma legitymacji procesowej. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia WSA stwierdził, że przyznanie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie administracyjnej uznać należy za wyłączającą możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego (nawet, gdy on występuje) zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym. Wnosząc skargę kasacyjną pełnomocnik Lubuskiego zaskarżył w całości ww. postanowienie WSA i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie WSA sprawy do ponownego rozpoznania, włącznie z orzeczeniem o kosztach postępowania kasacyjnego. Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami - zwanej dalej "ppsa") poprzez nietrafne zastosowanie tychże przepisów i odrzucenie skargi, w sytuacji gdy skarżący posiadał interes prawny do wniesienia skargi na postanowienie SKO, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do bezzasadnego odrzucenia skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. Skutkiem nierozpoznania merytorycznego skargi, utrzymane w mocy postanowienie SKO wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, ingeruje w prawa skarżącego. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący ma interes prawny, a nie faktyczny aby zagwarantować dostosowanie obowiązującego planu zagospodarowania województwa z kolidującymi zamierzeniami gminy wprowadzanymi do studium. Ponadto, co istotne w rozpatrywanej sprawie, nie można podtrzymać często padającego zarzutu uzasadniającego brak możliwości skutecznego wniesienia skargi przez organ ze względu na niemożność orzekania we własnej sprawie. Co więcej, zdaniem skarżącego, z art. 50 § 1 ppsa wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a użycie zwrotu "każdy" wskazuje na nieograniczony krąg podmiotów, które mogą wnieść skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Na początku należy podkreślić, że tryb uzgadniania projektu planu miejscowego gminy, określony w art. 24 ust. 1 upzp poprzez odesłanie do art. 106 kpa jest bez wątpienia szczególnym rozwiązaniem, innym niż rozstrzygnięcie, o jakim mowa w art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zmianami - zwanej dalej "usg") i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na gruncie art. 98 ust. 1 usg, a właściwą formą kontroli odmowy tego uzgodnienia jest wniesienie zażalenia do samorządowego kolegium odwoławczego, przewidziane w art. 106 § 5 kpa, do którego odsyła art. 24 ust. 1 upzp (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2010 r., II OSK 1097/2009, OSP z 2011 r., nr 10, poz. 106 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, tamże). NSA akceptuje także stanowisko orzecznictwa i doktryny, że do wniesienia zażalenia z art. 106 § 5 kpa w związku z art. 24 ust. 1 upzp uprawniony jest wyłącznie organ sporządzający projekt planu miejscowego (por. red. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 215 i n., wyrok NSA z dnia 15 października 2008 r., II OSK 1210/07, LEX nr 1012235, postanowienia WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 1750/06, LEX nr 320763 i z dnia 10 października 2006 r., IV SA/Wa 1302/06, LEX nr 284527). Dzieje się tak, bowiem uzgodnienie dokonywane w procesie planistycznym jest władczą ingerencją w sferę zadań zdecentralizowanych, których realizacja należy wyłącznie do gminy. Tym samym zażalenia z art. 106 § 5 kpa w związku z art. 24 ust. 1 upzp nie stanowi środka prawnego w postępowaniu administracyjnym (bo postępowanie planistyczne nie jest przecież postępowaniem, w którym rozstrzyga się o indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej) lecz specyficzny środek zaskarżenia służący ochronie samodzielności gminy. Dodatkowo, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, niedopuszczalnym byłoby, gdyby organ uzgadniający mógł skarżyć do Sądu administracyjnego orzeczenie SKO wydane w wyniku rozpatrzenia zażalenia od postanowienia tego właśnie organu uzgadniającego, bowiem stanowiłoby to konsekwentnie odrzucaną przez orzecznictwo i doktrynę sytuację bycia przez organ uzgadniający "sędzią we własnej sprawie". Przekładając powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy NSA stoi na stanowisku, że rozpatrzenie skargi Lubuskiego na postanowienie SKO w sposób ewidentny stanowiłoby zachwianie zasady bezstronności postępowania, obiektywizmu, a w szczególności brak zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych, na czele z zasadą samodzielności gminy, która podlega ochronie sądowej. Tym samym za niezasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 50 § 1 ppsa, bowiem Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że w specyficznym postępowaniu uzgodnieniowym, dotyczącym projektu studium albo projektu planu miejscowego uprawnionym do kwestionowania przed WSA orzeczenia SKO zapadłego w wyniku rozstrzygnięcia zażalenia gminy na postanowienie z art. 24 ust. 1 upzp w związku z art. 106 § 5 kpa jest tylko gmina a nie organ uzgadniający. W związku z powyższym, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, NSA na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.