II SA/Go 844/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Województwa na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skarżącemu Województwu kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu. 1. Wnioskiem z dnia [...] marca 2011r. Wójt Gminy zwrócił się do Zarządu Województwa o uzgodnienie projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Zarząd Województwa odmówił uzgodnienia projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie jego zgodności z ustaleniami Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa. Na powyższe postanowienie Gmina, reprezentowana przez Wójta, wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które postanowieniem z dnia [...] września 2011r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie w sprawie. 2. Skargą z dnia [...] października 2011r. Województwo, zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2011 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Podniosło, że Województwo pomimo posiadania podmiotowości prawnej nie posiada legitymacji do występowania w postępowaniu administracyjnym. Nie było ono adresatem zaskarżonego postanowienia (stroną w postępowaniu), a jedyną legitymowaną do złożenia skargi stroną w przedmiotowym postępowaniu jest Gmina eprezentowana przez Wójta Gminy. Pismem procesowym z dnia [...] grudnia 2011r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę. Jednocześnie stwierdził, że stanowisko Kolegium jakoby Województwo nie posiadało legitymacji do występowania w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu zainicjowanym wniesioną skargą nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego. Wskazał, że fakt, iż Województwo nie było adresatem zaskarżonego postanowienia nie oznacza, że nie jest zainteresowane określonym rozstrzygnięciem kwestii uzgodnienia zmian studium i nie ma prawa weryfikacji na drodze sądowo-administracyjnej prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Dodatkowo stwierdził, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) jak i przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nie wskazują, iż organ uzgadniający nie ma legitymacji procesowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3. Na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Z występowaniem interesu prawnego, który najczęściej wiązany jest ze statusem strony postępowania administracyjnego, łączy się, jako warunek sine qua non, również występowanie skarżącego podmiotu we własnym imieniu oraz ustalenie skonkretyzowanej i zindywidualizowanej podstawy prawnej, z której wynika określone prawo lub obowiązek skarżącego. W niniejszej sprawie węzłowym zagadnieniem jest status skarżącego w przedmiotowym postępowaniu oraz jego interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia wydanego przez Samorządowe Kolegium odwoławcze jako organ drugiej instancji. Wymaga to w pierwszej kolejności omówienia procedury uzgadniania projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjmuje obowiązek współdziałania organów gminy z licznymi organami administracyjnymi w różnych fazach planowania, bo przy tworzeniu wstępnych założeń regulacji prawnej (studium) i następnie w toku przygotowania projektu. Ponadto obarczono dodatkowym obowiązkiem wzajemnego współdziałania ze sobą te organy, z którymi mają współdziałać organy gminy. Ustawa ta w art. 11 pkt 6 wymienia wiele różnych organów, z którymi dochodzi do współdziałania organów gminy po sporządzeniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i w art. 17 pkt 6 odnośnie do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a trzeba podkreślić, że nie jest to wyliczenie jednorodne. Mieszczą się w nim organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej różnego stopnia wraz z organami administracji specjalnej, bo ich udział w stadiach planowania "jest konieczny ze względu na fakt, że plan miejscowy ustala w formie przepisów powszechnie obowiązujących sposób realizacji polityki przestrzennej gminy oraz sposób realizacji ustaleń aktów planowania stanowionych przez te podmioty, jak również ich zamierzenia podejmowane na terenie gminy". Pod względem materialnym w ustawie różnicuje się kompetencje organów współdziałających, wymieniając osobno te, które wydają opinie i z którymi dokonuje się uzgodnienia. Udział organów współdziałających w przygotowaniu studium lub planu miejscowego jest traktowany jako wymaganie odnoszące się do procedury uchwałodawczej samorządu terytorialnego, co rozciąga się też na odesłanie do przepisów art. 106 k.p.a. zamieszczone w art. 24 ust. 1 zd. 2 ustawy o planowaniu. 4. W orzecznictwie i doktrynie dotyczącym procedury uzgadniania kwestia relacji obu przepisów została rozwiązana w sposób następujący. Otóż ze względu na szczególny tryb uzgadniania projektu studium albo projektu planu miejscowego gminy, określony w art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właśnie przez odesłanie do art. 106 k.p.a. oznacza, że zajęcie stanowiska w kwestii uzgodnienia, nie będące rozstrzygnięciem o jakim mowa w art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na gruncie art. 98 ust. 1 tej ustawy. Stąd też właściwą formą kontroli odmowy tego uzgodnienia jest wniesienie zażalenia do samorządowego kolegium odwoławczego, przewidziane w art. 106 § 5 kpa, do którego odsyła art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2010 r., II OSK 1097/2009, OSP 2011/10 poz. 106, glosą aprobującą J. Borkowskiego, tamże publ.). Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie podziela przyjmując, że dotyczy to również trybu zmian uchwalonego uprzednio studium. 5. W świetle utrwalonego orzecznictwa nie budzi wątpliwości, że legitymacja w zaskarżeniu zażaleniem postanowienia wydanego w trybie art. 24 ustawy o planowaniu w zw. z art. 106 k.p.a. przysługuje organowi występującemu o uzgodnienie, czyli w przedmiotowej sprawie Wójta Gminy. Legitymacje tą organ ten posiada także w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Natomiast nie przysługuje ona organowi uzgadniającemu czyli, w niniejszej sprawie, Zarządowi Województwa. Uzasadniając dysponowanie interesem prawnym w sprawie organ ten podkreśla "zainteresowanie określonym rozstrzygnięciem kwestii uzgodnienia". Wskazuje również na brak wyraźnego przepisu wykluczającego jego legitymację procesową. Oba te argumenty zrozumiałe w kontekście przyczyn sporu legitymacji procesowej skarżącego nie uzasadniają. Nie indywidualizują i nie konkretyzują one bowiem sytuacji prawnej skarżącego w odniesieniu do norm prawa materialnego określających obowiązki lub prawa bezpośrednio nań oddziaływujące. Istotniejszy jest jednak kolejny argument. Otóż zachowanie porządku prawnego wymaga rozdzielenia sfery uprawnień indywidualnych od realizacji zadań władczych wynikających ze sfery publicznej w danym postępowaniu administracyjnym. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela tu pogląd dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, wykluczający legitymację skargową podmiotu w sytuacji, w której orzekał on jako organ administracji publicznej w danej sprawie. Jak podkreślił to NSA w postanowieniu z dnia 24 sierpnia 2010 r. (II GSK 742/09, publ. w bazie orzecznictwa na stronie internetowej NSA) rola danego podmiotu, w tym przypadku reprezentującego samorząd województwa wyznaczona jest przepisami prawa materialnego. Podmiot ten może być jako osoba prawna stroną postępowania administracyjnego lub sądowego i wówczas organy ją reprezentujące bronić będą jej interesu prawnego (gdy on występuje), korzystając ze wszelkich gwarancji procesowych. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej i wtedy jego wypowiedź w sprawie zamknie się w formach przewidzianych dla organu prowadzącego postępowanie. 6. Przyznanie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie administracyjnej uznać zatem należy za wyłączającą możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego (nawet gdy on występuje) zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym (por. również uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003r., OPS 1/03, postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2005r., OSK 1017/04, wyrok z dnia 15 lutego 2006r., I OSK 460/05, postanowienie z dnia 24 maja 2006r., II FSK 818/05, postanowienie z dnia 19 czerwca 2008r., II OSK 813/08, również postanowienie WSA w Krakowie z dnia 30 marca 2011, III Sa/Kr 300/11, publ. we wskazanej bazie orzecznictwa). Z tych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Bezprzedmiotowe stało się w tej sytuacji odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Wobec odrzucenia skargi na podstawie 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uiszczony przez skarżącą wpis podlegał w całości zwrotowi.