II GSK 742/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. G. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 259/09 w sprawie ze skargi W. G. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji - koncesji na wydobywanie kopaliny postanawia: oddalić skargę kasacyjną Objętym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 259/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. odrzucił skargę Wójta Gminy S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji – koncesji na wydobywanie kopalin. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że Wójt Gminy S. postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. odmówił R. K., W. K. oraz C. K., działającym pod firmą B. K. spółka jawna w K. S. uzgodnienia projektu decyzji – koncesji na wydobywanie kopaliny pospolitej – kruszywa naturalnego ze złoża "N.". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., po rozpatrzeniu zażalenia R. K., W. K. i C. K. - Firmy B. K. spółka jawna w K. S., orzekając w dniu [...] marca 2009 r. uchyliło powyższe postanowienie w całości. W pisemnych motywach tego rozstrzygnięcia podniesiono w szczególności brak zachowania przez organ I instancji 14-dniowego terminu na zajęcie stanowiska, o jakim mowa w art. 105 §1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm., dalej: Prawo geologiczne i górnicze), co wywołało skutek określony w art. 105 § 2 powołanego aktu prawnego (tzn. przyjęcie projektu konkretnej decyzji w przedłożonym brzmieniu). Skargę na postanowienie organu odwoławczego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. Wójt Gminy S., domagając się jego uchylenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. domagało się odrzucenia skargi, podnosząc że organ właściwy do rozpoznania sprawy w I instancji nie ma uprawnień strony, w związku z czym nie przysługuje mu prawo do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wskazując na treść art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) podkreślił, że postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest na zasadzie skargowości i może być wszczęte jedynie na żądanie pochodzące od legitymowanego podmiotu. W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy S. wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 pkt 2 i art. 16 ust. 4 i 5 ustawy Prawa geologicznego i górniczego wójt jest organem właściwym do uzgadniania i opiniowania koncesji na działalność gospodarczą w zakresie wydobywania kopalin ze złóż. Zdaniem WSA w G., okoliczność orzekania w I instancji wyłączała wskazany organ jednostki samorządu terytorialnego (tzn. Wójta Gminy S.) z możliwości dochodzenia jej interesu prawnego zarówno w trybie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. Zarówno jednostka samorządu terytorialnego, jak i podmiot działający z jej upoważnienia nie miały w rozważanym stanie legitymacji procesowej strony. Podmiot ten nie miał również uprawnień do składania skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, choćby przedmiot sprawy dotyczył interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego. Podniesiono, że dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję (postanowienie) w I instancji, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia: uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygania i uprawnienia strony do kwestionowania wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Przepisy prawa nie przyznają zaś organowi I instancji uprawnień do przekształcania się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcie w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcie w drodze skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W konsekwencji skargę należało odrzucić z mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wójt Gminy S. w skardze kasacyjne zaskarżył powyższe postanowienie w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływa na wynik sprawy, zwłaszcza art. "50" p.p.s.a., poprzez orzeczenie, że Wójt jako organ gminy nie ma legitymacji do wnoszenia skargi w sprawie, w której wydał rozstrzygnięcie, a w konsekwencji również art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, gdy tymczasem przepis art. "50" p.p.s.a. "jednocześnie" określa uprawnionych do wniesienia skargi, w tym między innymi daje takie uprawnienie każdemu, kto ma w tym interes prawny. W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że literalne brzmienie art. "50" p.p.s.a., który uprawnia do wniesienia skargi każdego, kto ma w tym interes prawny, nie upoważnia do stwierdzenia braku "legitymacji skarżącej po stronie Wójta jako organu gminy". W razie przyjęcia za trafne stanowiska Sądu I instancji "iluzoryczną i jedynie fasadową" stawałaby się konstytucyjna zasada państwa prawnego, gwarantująca "zarówno osobom fizycznym jak i prawnym, a więc i ich organom prawo do ochrony sądowej". Wywodząc dalej wskazano, iż "Wójt jako organ jednostki samorządu terytorialnego najniższego szczebla z mocy prawa jest zobowiązany godzić w swojej działalności publicznej, w tym w drodze wydawania stosownych aktów administracyjnych interes strony z interesem społeczności samorządowej". Pozbawienie go uprawnienia do składania skargi na rozstrzygnięcia organów wyższego stopnia w sprawach, w których sam rozstrzygał jako organ I instancji sankcjonuje ryzyko funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznych orzeczeń administracyjnych, "nie koniecznie zawsze zgodnych z obowiązującym porządkiem prawnym". Kończąc rozważania stwierdzono, że "niewątpliwie skarżący jako Wójt ma interes prawny w tym, aby ostateczne rozstrzygnięcia administracyjne były zgodne z obowiązującym prawem i w konsekwencji interesy prawne i faktyczne bezpośrednich stron danego postępowania oraz pozostałych mieszkańców były należycie wyważone i uwzględnione". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu. Zaznaczenia przy tym wymaga, iż w sprawie spełnione zostały warunki formalne wynikające z art.175 § 1, art. 176 i art. 177 § 1 p.p.s.a., umożliwiające przystąpienie do merytorycznego badania zasadności skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Wynik postępowania kasacyjnego był zatem wyłącznie rezultatem oceny zarzutów zawartych w rozpatrywanym środku odwoławczym, zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Porządkując pole rozważań przed przystąpieniem do analizy zarzutów skargi kasacyjnej należało przyjąć, iż wprawdzie wywodzi się w niej o naruszeniu art. "50" p.p.s.a. to jednak, biorąc pod uwagę całokształt treści przedmiotowego środka odwoławczego (zwłaszcza rodzaj przedstawionej argumentacji) omawiane zastrzeżenia zmierzały w istocie do wykazywania obrazy art. 50 § 1 in principio p.p.s.a. Co do zaś zarzutu uchybienia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. wypadało stwierdzić, że poza zaznaczeniem naruszenia tego przepisu w konsekwencji obrazy wcześniej powoływanego przepisu wnoszący skargę kasacyjną nie przedstawił żadnego innego uzasadnienia. Wobec podniesionych spostrzeżeń kluczowe znaczenie dla ustalenia wyniku postępowania kasacyjnego miało zbadanie, czy w skardze kasacyjnej wykazano naruszenie przez zaskarżony wyrok art. 50 § 1 in principio p.p.s.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Ustawodawca określając legitymację do wniesienia skargi nie posługuje się co prawda kryterium strony (byłoby ono bowiem niewystarczające, zważywszy na objęcie kognicją sądu administracyjnego aktów i czynności podejmowanych poza postępowaniem administracyjnym, np. uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego), ale nie oznacza to zerwania łączności między definicją strony a definicją podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi, z racji odwoływania się w obu przypadkach do zbliżonych przesłanek, wynikających z w wykorzystywania w nich pojęcia interesu prawnego. Z występowaniem interesu prawnego łączy się, jako warunek sine qua non, między innymi działanie danego podmiotu bezpośrednio we własnym imieniu oraz uzależnienie stwierdzenia, że przepis prawa tworzy dla niego, w ramach konkretnej sprawy określone prawo lub obowiązek. Samo powołanie się na brzmienie art. 50 § 1 in principio nie było zatem z zasady wystarczające dla wykazania interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie, skoro wnoszący skargę kasacyjną nie powołał w tym celu żadnego innego przepisu prawa. Uzasadniając dysponowanie interesem prawnym w sprawie Wójt Gminy S. ograniczył się, poza wskazaniem na art. "50" p.p.s.a. (co jak już zaznaczono odnosiło się w rzeczywistości do regulacji zawartej w art. 50 § 1 p.p.s.a.), do twierdzenia, że jego interes prawny w sprawie wyraża się w dbałości o zapewnienie zgodności z prawem ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych ("w konsekwencji, aby interesy prawne i faktyczne bezpośrednich stron danego postępowania oraz pozostałych mieszkańców, których sprawa bezpośrednio dotyczy były należycie wyważone i uwzględnione"). Prezentując takie twierdzenie (bez połączenia jak już podniesiono z treścią jakiegokolwiek przepisu prawa), z którego wynika w istocie przypisywanie wójtowi gminy roli cenzora i strażnika ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, wnoszący skargę kasacyjną zapomina, iż na gruncie konkretnej sprawy przepis prawa (art. 16 ust. 5 Prawa geologicznego i górniczego) wyznaczył mu natomiast wyłącznie pozycję organu administracji publicznej I instancji i w takiej roli występował. Dopuszczenie do rozpatrywania konkretnej skargi oznaczałoby niemożliwą do zaakceptowania sytuację, w której stronami byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie w obu instancjach. Dodać też wypada, że skoro w niniejszej sprawie spór dotyczył legitymacji do wniesienia skargi przez wójta gminy (takie oznaczenie podmiotu expressis verbis występuje w skardze i w skardze kasacyjnej), a nie przez gminę, to trudno mówić, aby ten podmiot - jedynie organ gminy (nośnik tylko jej ewentualnych uprawnień w ramach struktury gminy - osoby prawnej) miał w ogóle zdolność do działania w swoim imieniu - jako samodzielny podmiot, mogący mieć własny interes prawny we wniesieniu skargi. Skargę wniesioną przez organ administracji publicznej orzekający w I instancji traktować należy zatem w sumie jako, a limine podlegającą odrzuceniu (por. uchwałę NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, ONSA i WSA 2005 r., nr 4, poz. 62). Nawet jednak gdyby były podstawy do przyjęcia, że w niniejszej sprawie chodziło o skargę wniesioną przez Gminę S., to i tak skargi nie można byłoby uznać za dopuszczalną. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, wykluczający legitymację skargową gminy, w sytuacji gdy w sprawie jej organ (w konkretnym przypadku wójt) orzekał jako organ administracji publicznej. Słusznie zauważa ono bowiem, że rola jednostki samorządu terytorialnego wyznaczona jest przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna stroną postępowania i wówczas organy ją reprezentujące bronić będą jej interesu prawnego (gdy on występuje), korzystając ze wszelkich gwarancji procesowych. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej i wtedy jego wypowiedź w sprawie zamknie się w formach przewidzianych dla organu prowadzącego postępowanie. Przyznanie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie administracyjnej (a ta kwestia nie była sporna w niniejszej sprawie), uznać zatem należy za wyłączającą możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego (nawet gdy on występuje) zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 oraz podzielające ten kierunek rozumowania orzeczenia zapadłe po reformie sądownictwa administracyjnego, np. postanowienie z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. OSK 1017/04, wyrok z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 460/05, postanowienie z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt II FSK 818/05, postanowienie z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 813/08 i wiele innych). Wypada przy tym zakresie wskazać, iż przedstawiony kierunek rozumowania, mający istotny wpływ na rozumienie art. 50 § 1 in principio p.p.s.a. nie został podważony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08. W orzeczeniu tym, co warto dodać, Trybunał Konstytucyjny zwrócił także uwagę, iż Konstytucja RP nie czyni organów władzy publicznej podmiotami praw i wolności człowieka i obywatela, a przy przyjęciu wynikającego z omawianego kierunku orzecznictwa sądów administracyjnych poglądu, nie można mówić o pozbawieniu prawa do ochrony sądowej (zaznaczając potrzebę rozróżnienia znaczenia tego terminu, do którego nawiązuje skarga kasacyjna, od pojęcia prawa do sądu). Z tych wszystkich względów orzeczono, jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.