II OSK 1254/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 101/12 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...], którym uzgodniono projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Nowa Praga w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że skarga na powyższe postanowienie jest niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę stwierdził, że postanowienie Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie z dnia [...] grudnia 2010 r., którego legalność kwestionuje strona skarżąca, zostało wydane na wniosek Prezydenta m.st. Warszawy i dotyczyło uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Nowa Praga w Warszawie. Było to zatem postanowienie uzgodnieniowe, wynikające z treści art. 17 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania tego postanowienia. Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, iż w procedurze uzgodnień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są uznawane za strony ani właściciele, ani użytkownicy wieczyści terenów objętych planem, a status strony ma jedynie organ gminy. Powyższe oznacza, że zażalenie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu może wnieść jedynie wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który sporządzał dany projekt planu. Sąd stwierdził również, że uzgadnianie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednym z etapów procedury planistycznej, prowadzącej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – aktu prawa miejscowego. Procedurę planistyczną w gminie regulują przepisy rozdziału 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) mają zastosowanie tylko w przypadkach ściśle określonych, tak jak to ma miejsce w art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie można stosować w sprawach regulowanych przepisami rozdziału 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie są to sprawy, o których mowa w art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie planistyczne nie jest bowiem postępowaniem prowadzonym w celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, której adresatem jest strona postępowania administracyjnego. Zajęcie stanowiska przez inny organ przy sporządzaniu projektu studium lub projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter aktu nadzoru nad działalnością gminy przewidzianego przepisami szczególnymi. Gmina jest podmiotem władzy publicznej, dysponującym tzw. władztwem planistycznym. Władztwo to nie ma charakteru absolutnego, ustawodawca przewidział bowiem środki prawne wpływania szerokiego kręgu podmiotów na proces planistyczny, takim środkiem jest m.in. uzgodnienie projektu planu z odpowiednimi organami. Wśród tych form nie ma jednak prawa właścicieli (użytkowników nieruchomości) do udziału w charakterze strony w postępowaniu uzgodnieniowym, stanowiącym etap postępowania planistycznego prowadzonego przez organy gminy. Uzgodnienie w procesie planistycznym jest władczą ingerencją w sferę zadań zdecentralizowanych wykonywanych samodzielnie przez gminę i ochronie tej samodzielności służy art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego z przewidzianymi tam środkami ochrony. Sąd uznał, że brak jest zatem podstaw by w tym postępowaniu wyprowadzać interes prawny strony z faktu przysługiwania danej osobie prawa własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości położonej na terenie objętym planem miejscowym. Skoro ustawodawca na niektórych etapach przygotowania i uchwalania planu (w tym w postępowaniu uzgodnieniowym) nie uczynił stronami tego postępowania, w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości położonych na terenie objętym projektem planu, to podmioty te nie mogą na podstawie art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego wywodzić prawa do wniesienia zażalenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu planu. Brak jest również podstaw do przyznania tym podmiotom legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia do projektu planu miejscowego. Sąd wyjaśnił, że przedmiotem skargi strony skarżącej jako właściciela działki położonej na terenie objętym przedmiotowym planem może być jedynie uchwała kończąca proces planistyczny w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 §1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie odrzucił. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie zaskarżając go w całości i podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 17 pkt 6 lit b) tiret trzeci ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 24 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 106 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi, mimo że interes prawny skarżącego wynika z ww. przepisów, gdyż dzięki odesłaniu zawartemu w art. 24 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy równoczesnym braku określenia podmiotów uprawnionych do kwestionowania postanowień uzgadniających projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy stosować przepisy k.p.a., które przyznają status strony wszystkim podmiotom, których interesu prawnego dotyczy postępowanie, a takimi podmiotami są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych na obszarze objętym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 184, art. 175 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak rozpoznania istoty sprawy, a tym samym zaniechanie przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przy przeprowadzeniu wnikliwej i pełnej kontroli Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznałby istotę podniesionych zarzutów, a w konsekwencji uznałby, że Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie uzgadniając projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Nowa Praga naruszył co najmniej wskazane w skardze przepisy. 3. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia w całości w sytuacji, w której postanowienie to dotknięte jest wadą nieważności. Wskazując na powyższe podstawy skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1312/09, zgodnie z którym art. 106 k.p.a. ma zastosowanie wprost do postępowania uzgodnieniowego, jak również na postanowienie tego Sądu z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 657/08, które w ocenie skarżącej Spółki potwierdza, iż prawo wniesienia zażalenia na postanowienie uzgodnieniowe przysługuje każdemu, kto wykaże interes prawny do wystąpienia w sprawie, a więc również właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) nieruchomości położonej na terenie objętym studium. Ponadto skarżąca stwierdziła, że jeżeli chciałaby kwestionować uzgodnienie dopiero na etapie zaskarżania uchwały w sprawie przyjęcia miejscowego planu, mogłaby spotkać się z zarzutem, że w obrocie prawnym istnieje już wiążące organ planistyczny uzgodnienie Zarządu Dróg Miejskich, a plan odpowiada temu uzgodnieniu. Tym samym, jak wskazała skarżąca Spółka, ponieważ uzgodnienie narusza jej interes prawny jako użytkownika wieczystego nieruchomości i to nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, którą organ planistyczny zamierza podzielić, skarżącej przysługuje legitymacja skargowa. W dalszej części skargi kasacyjnej skarżąca wskazała na nieścisłości w posługiwaniu się terminologią przez WSA, który w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia raz nazywa wydane przez organ uzgadniający postanowienie uzgodnieniem, a innym razem opinią. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – dalej: p.p.s.a. "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że uzgadnianie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednym z etapów procedury planistycznej, prowadzącej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – aktu prawa miejscowego. Co do zasady, na gruncie przepisów k.p.a., organ współdziałający uczestniczy w procesie decyzyjnym w sprawie już zawisłej przed organem administracji publicznej. Jednakże uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ współdziałający, ani nawet organ, do którego właściwości należy uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie rozstrzygają sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Współdziałanie zachodzi w płaszczyźnie horyzontalnej (relacja organ – organ), podczas gdy klasyczna relacja rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej rozpatrywana jest w płaszczyźnie wertykalnej (relacja organ – jednostka). W konsekwencji nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 106 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. Art. 106 k.p.a. ma zastosowanie jedynie do formy, w jakiej uzgodnienie ma zostać wydane oraz sposobu zaskarżania przez gminy stanowisk uprawnionych organów, a więc stosowany jest odpowiednio. Postępowanie związane ze sporządzaniem projektu studium bądź planu miejscowego, nie jest postępowaniem administracyjnym, lecz postępowaniem prawotwórczym, uchwałodawczym, do którego nie stosuje się k.p.a. Stronami postępowania uzgodnieniowego są jedynie gmina i organ uzgadniający. Z pewnością stronami takiego postępowania nie będą właściciele nieruchomości objętych projektem planu, czy też studium (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, C.H.Beck 2011 r., wyd. 6 str. 230). Należy zatem uznać, że Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, z uwagi na to, iż wniesiona została przez podmiot nie będący stroną postępowania uzgodnieniowego. Powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1312/09, reprezentuje pogląd odosobniony, którego Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela, z powodów wyżej opisanych. Również postanowienie NSA z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 657/08, wbrew twierdzeniu strony skarżącej, nie potwierdza, iż prawo wniesienia zażalenia na postanowienie uzgodnieniowe przysługuje każdemu, kto wykaże interes prawny do wystąpienia w sprawie. W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdzono bowiem, iż stroną postępowania uzgodnieniowego jest strona postępowania głównego, czyli gmina, a organem właściwym do rozpoznania zażalenia na wydane w tym trybie postanowienie, jest organ administracji publicznej wyższego stopnia w stosunku do organu uzgadniającego. Nie są również zasadne zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 §1 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 184, art. 175 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Efektem postępowania w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest akt prawa miejscowego - źródło prawa powszechnie obowiązującego - obowiązujący na obszarze działania organu, który go uchwalił. Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej". Z tego względu brak jest podstaw do jednoznacznego przyjęcia, że wyłączone jest prawo jednostki do kontroli postanowienia wydanego w postępowaniu w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kontrola ta może być dokonana w postępowaniu w przedmiocie kontroli aktu prawa miejscowego z ustawą i po spełnieniu przesłanek warunkujących wniesienie skargi w sprawie. W odniesieniu do ostatniego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, a dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. to jest on o tyle zasadny, że Sąd I instancji postanowienie, o którym mowa w art. 17 pkt 6 lit b) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa raz jako uzgodnienie, a raz jako opinię. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ z ww. przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Użycie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu postanowienia zwrotu "opinia" zamiast "uzgodnienie" nie ma wpływu na okoliczność, iż skarżąca Spółka nie posiada przymiotu strony w postępowaniu uzgodnieniowym. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270), orzekł jak w sentencji postanowienia.