I OSK 11/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1011/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 13 września 20[...] r. sygn. akt I SA/Wa 1011/[...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] października 2011 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Orzeczeniem z [...] lipca 1961 r. znak [...] – w wyniku rozpoznania wniosku M. G., właściciela nieruchomości na Służewcu nr hip "Część osady tabelowej Nr 6 we wsi Służewiec, Kolonia Gołuchów na Służewcu" rej. hip. 7462 (obecnie róg W. i D.) – Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy odmówiło przyznania prawa do gruntu tej nieruchomości, wyjaśniając, że została ona przeznaczona pod budownictwo przemysłowe. Spadkobiercy właściciela, wnioskiem z [...] września 2008 r., wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia. Decyzją z [...] lutego 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, wypowiadając się co do części nieruchomości, która jest własnością m.st. Warszawy, obecnie działki nr [...], [...], [...] i [...], stwierdziło, iż orzeczenie rażąco narusza prawo, art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), odwołuje się bowiem do bliżej nieokreślonego planu, stwierdzając również przeznaczenie nieruchomości pod budownictwo przemysłowe, nie wyjaśnia też czy korzystanie z gruntu przez właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem planu, jednakże podniosło, że orzeczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne, bowiem do nieruchomości zostało ustanowione prawo wieczystego użytkowania na rzecz osób trzecich umowami cywilnymi. W związku z takimi ustaleniami Kolegium orzekło, że orzeczenie z 1961 r. zostało wydane z naruszeniem prawa, a nie można stwierdzić jego nieważności ze względu na nieodwracalne skutki prawne. Na skutek wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy: 1) H. N., M. G., J. W., E. D. i K. S. (spadkobierców właściciela), podnoszących, że umowy cywilne zostały poprzedzone decyzją Urzędu Dzielnicowego Warszawa Mokotów nr [...] z [...] marca 1990 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz [...] Sp. z o.o., a także, że z mapy stanowiącej załącznik do tej decyzji wynika, iż działka nr ew. [...], której dotyczy ta decyzja uległa podziałowi na działki będące przedmiotem tej sprawy, jako uzupełnienie wniosku przy piśmie z 20 kwietnia 2010 r. przekazano Kolegium dokumentację, obrazującą granice i rozliczenie powierzchni nieruchomości; 2) [...] Sp. z o.o., po uzupełnieniu materiału dowodowego (decyzja i umowa o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, mapy stanowiące załącznik do decyzji), Samorządowe Kolegium, decyzją z [...] października 2011 r. nr [...], wskazaną na wstępie, uchyliło zaskarżoną decyzję i stwierdziło nieważność orzeczenia o odmowie przyznania prawa do gruntu. Kolegium podzieliło pogląd co do rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu, podkreślając powołanie się przez orzeczenie na plan nieokreślony, podczas gdy Ogólny Plan Zabudowania z 11 sierpnia 1931 r. nie obejmował nieruchomości, zaś plan z 31 stycznia 1961 r. przewidywał jej przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe, a także brak jakiegokolwiek wykazania aby niemożliwe było pogodzenie przez właściciela korzystania z gruntu zgodnie z obowiązującym planem. Odnosząc się natomiast do kwestii nieodwracalnych skutków, Kolegium, po analizie uzupełnionych akt sprawy, ustaliło, że działka nr [...], objęta decyzją Urzędu Dzielnicowego Warszawa Mokotów z [...] marca 1990 r. Nr [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego została podzielona na działki nr [...], [...], [...] i [...], zaś umowa cywilnoprawna w formie aktu notarialnego zawarta została dniu 23 maja 1990 r. Wobec tego w sprawie nie występują nieodwracalne skutki prawne, gdyż takich nie wywołało orzeczenie, lecz ew. decyzja o ustanowieniu prawa wieczystego użytkowania. Kolegium powołało się na uchwałę siedmiu sędziów NSA z 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96. Oddalając skargę [...] Sp. z o.o., Wojewódzki Sąd stwierdził, iż Samorządowe Kolegium zasadnie uznało, że orzeczenie z 1961 r. jest dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem twierdząc, iż nieruchomość przeznaczona jest pod budownictwo przemysłowe nie wskazuje z jakiego planu to wynika, natomiast plan z 1931 r. w ogóle jej nie obejmował, zaś z 1961 r. przeznaczał pod budownictwo mieszkaniowe, zatem odmowa nie znajduje uzasadnienia w żadnym z wskazanych planów, a stwierdzenie o przeznaczeniu pod budownictwo przemysłowe przyjęte jest całkowicie dowolnie. Za słuszną Sąd uznał też ocenę Kolegium co do braku przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego przez Prezydium wydające orzeczenie, jak też dotyczącą nieodwracalnych skutków prawnych, podkreślając w tej kwestii, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozostawia żadnej wątpliwości, że orzeczenie ich nie wywołało, bowiem użytkowanie wieczyste do działki nr [...], obecnie na skutek jej podziału, nr [...], [...], [...] i [...] ustanowione zostało decyzją administracyjną. Sąd wywodził też, odpowiadając na zarzuty skargi, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, pomimo nieprzejrzystej formy zawiera wszystkie istotne elementy, nie pozostawia wątpliwości co do okoliczności faktycznych i oceny prawnej sprawy, a także podkreślił, że w postępowaniu nadzorczym organ nie może czynić ustaleń w zakresie czy korzystanie z nieruchomości da się pogodzić z planem, a dokonuje jedynie kontroli decyzji. Reprezentowana przez adwokata [...] Sp. z o.o., na zasadzie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej: "p.p.s.a.", wniosła skargę kasacyjną, zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (dalej: "dekret") poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy orzeczenie Prezydium zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji kiedy decyzja odpowiada wszelkim wymogom przewidzianym w art. 7 dekretu, 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mające istotny wpływ na treść orzeczenia naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak należytej kontroli nad działaniami organu administracji i przyjęcie, że przy rozpoznaniu sprawy w trybie stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji nie jest zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy, w sytuacji kiedy zobowiązanie takie na organie ciąży. Wobec powyższego domagała się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że błędne jest stanowisko Sądu, iż organ rozpoznający wniosek o przyznanie prawa do gruntu, dokonując ustaleń powinien był wskazać treść jakiego planu stała się podstawą decyzji, a nadto wskazano, że dokumentem będącym podstawą oceny przesłanki art. 7 ust. 2 dekretu winien być plan kompletny, a nie tylko jego część graficzna (wyrys z oryginału), a stanowisko Kolegium miało za podstawę tylko wyrys z planu. Zarzucono także, że wbrew stanowisku Sądu Samorządowe Kolegium mogło i powinno było dokonać ustaleń, czy korzystanie z gruntu przez właściciela dało się pogodzić z ustaleniami planu. Podkreślono też, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przez orzeczenie z 1961 r., bowiem Prezydium dokonało oceny, iż korzystanie z gruntu przez wnioskodawcę nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu wg planu zagospodarowania, ustalając przeznaczenie pod budownictwo przemysłowe, a nadto, że orzeczenie spełnia wszelkie wymagania wskazane w art. 7 dekretu, a rażące naruszenie ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa. Odpowiadając na skargę, H. N., M. G., J. W., E. D. i K. S. wnieśli o jej oddalenie. [...] Sp. z o.o. w replice na odpowiedź na decyzję powtórzyło dotychczasową argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim wyjaśnić skarżącej Spółce należy, iż w postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Nie wyklucza to oczywiście możliwości w ogóle prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, organ nadzoru bowiem może gromadzić dowody, które będą pomocą w dokonaniu oceny. Istotą jednak tego postępowania jest czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy zatem przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika. Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że Samorządowe Kolegium nie tylko nie miało obowiązku, ale wręcz nie miało prawa dokonywania ustaleń czy korzystanie z gruntu przez właściciela dawało się pogodzić z planem zagospodarowania. Miało natomiast uprawnienie do tego, żeby sprawdzić jaki plan zagospodarowania obowiązywał w dacie orzekania przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy i co z niego wynikało, przy tym posługując się taką dokumentacją, jaka była możliwa do uzyskania. Taką mogły być wyrysy z planu, jeżeli dawały odpowiedź na pytanie jakie przeznaczenie plan przewidywał dla obszaru, na którym leżała nieruchomość, będąca przedmiotem orzeczenia. Zgromadzony przez Kolegium materiał dowodowy dotyczący planów odpowiedzi na takie pytanie dawał. Przy czym odniesienie się przez Kolegium do planów, obowiązujących w dacie orzekania przez Prezydium miało tylko na celu ustalenie, czy rozstrzygnięcie Prezydium w planach ma oparcie. Oceniając zaskarżony wyrok należy zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie jeśli idzie o ocenę zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, stwierdzającej nieważność orzeczenia odmawiającego przyznania właścicielowi prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej. Art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), dalej "dekret", jako jedyną przesłankę negatywną rozpoznania wniosku o przyznanie prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej przewiduje możność pogodzenia korzystania z niej przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem w planie zagospodarowania. Zadaniem zatem organu rozpoznającego wniosek właściciela, po jego ocenie formalnej – podmiot, termin, opłata – jest wyjaśnienie jaki plan obowiązuje, jakie jest w nim przeznaczenie nieruchomości, a także ustalenie czy właściciel może korzystać z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem w planie, czy też występują przeszkody prawne, uniemożliwiające to pogodzenie. Badając orzeczenie Prezydium z [...] lipca 1961 r., odmawiające przyznania M. G. prawa do nieruchomości na Służewcu, Kolegium uznało, iż jest ono z art. 7 ust. 2 dekretu niezgodne, a ta niezgodność ma charakter rażący. Ocena ta, którą podzielił Wojewódzki Sąd jest słuszna. Odmowa ustanowienia prawa została uzasadniona tym, że teren przeznaczony jest pod budownictwo przemysłowe. Z żadnego dokumentu z akt poprzedzających to orzeczenie nie wynika z jakiego planu takie przeznaczenie wynika. W trakcie postępowania nadzorczego ustalono, że obowiązujące wówczas plany, do których mogło odnieść się Prezydium to Ogólny Plan Zabudowania z 11 sierpnia 1931 r. i plan zabudowy z 31 stycznia 1961 r. Żaden z nich na obszarze na którym leżała nieruchomość nie przewidywał takiej funkcji jak wskazało Prezydium w orzeczeniu, bo plan z 1931 r. nieruchomości nie obejmował, zaś z 1961 r. przewidywał tam budownictwo mieszkaniowe. Zasadnie zatem Kolegium uznało, że odwołanie się przez Prezydium do przeznaczenia pod budownictwo przemysłowe jest zupełnie dowolne. Taka dowolność jest rażącym naruszeniem prawa, bowiem właśnie w sposób oczywiście i wyraźnie sprzeczny z art. 7 ust. 2 dekretu określa funkcję terenów w planie. Skoro przepis ten mówi o planie zabudowy musi to być plan konkretny, z którego wynika przeznaczenie nieruchomości w sposób niebudzący wątpliwości. Jeśli idzie o możliwość pogodzenia korzystania z planem zagospodarowania to również taka ocena powinna z orzeczenia dekretowego wynikać. W orzeczeniu z 1961 r. stwierdzenie Prezydium jest również dowolne, skoro bowiem żaden plan terenu pod budownictwo przemysłowe nie przewidywał, uznanie, że korzystanie nie da się z nieistniejącą funkcją pogodzić jest także dowolne. Ta również dowolność nosi cechy rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu. W takim stanie stwierdzenie, że orzeczenie z [...] lipca 1961 r. rażąco naruszało art. 7 ust. 2 dekretu jest w pełni uzasadnione, pozwalające na uznanie, że jest ono nieważne z przyczyny wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sprawie o stwierdzenie nieważności, o ile organ nadzoru dojdzie do wniosku, że decyzja jest nieważna konieczna jest jeszcze ocena co do tego czy nie istnieje przeszkoda uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności. Jeśli idzie o przypadek wskazany w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. taką przeszkodą mogą być nieodwracalne skutki prawne. W niniejszej sprawie ustalenie czy orzeczenie z 1961 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne zostało dokonane. Zasadnie zarówno Kolegium, jak i Sąd uznały, że skutki takie nie wystąpiły. Obecnie nieruchomość jest co prawda przedmiotem prawa użytkowania wieczystego osób trzecich, jednak prawo to powstało na podstawie decyzji administracyjnej, której następstwem był akt notarialny. Nie ma sporu co do tych faktów, w takim stanie rzeczy skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., nie wywołało orzeczenie, nie było zatem przeszkód do stwierdzenia jego nieważności. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 20[...] r., poz. 270).