I SA/Wa 1031/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę. K. W. i H. W. wnioskiem z dnia 16 stycznia 2011 r. wystąpiły do Burmistrza Dzielnicy [...] o przystąpienie do negocjacji i zawarcia umowy w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów art. 122a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2014, poz. 518 ze zm.), dalej jako: "u.g.n." za grunty zajęte pod drogi. Wyjaśniły jednocześnie, że są świadome, iż nie mogą ubiegać się o odszkodowanie w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), ponieważ nie złożyły wniosku o ustalenie odszkodowania w terminie wymaganym tym przepisem. Pismem z dnia 6 kwietnia 2011 r. organ prowadzący postępowanie wystąpił do wnioskodawczyń na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013, poz.267 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, o jego uzupełnienie i dołączenie do akt sprawy oryginału dokumentu potwierdzającego własność nieruchomości oraz o oznaczenie geodezyjne nieruchomości, których dotyczy wniosek. Przy piśmie z dnia 30 maja 2014 r. wnioskodawczynie złożyły do akt sprawy dokumenty własnościowe, a także mapę geodezyjną i wypisy z ewidencji gruntów. W treści ww. pisma zaznaczyły, iż: "pisma i dokumenty składamy do ustawy 122a". Następnie pismem z dnia 17 stycznia 2012 r. K. W. i H. W. wystąpiły do Urzędu [...] W. Biura Gospodarki Nieruchomościami o: "przywrócenie terminu art. 73 lub art. 98 lub art. 122a". Wskazały, iż "jest nam obojętne z jakiej ustawy, czy kodeksu otrzymamy zapłatę za nasze ziemie (...) Zarzucane jesteśmy mnóstwem pism, z których nic dla nas nie wynika, już nie wiemy gdzie mamy się zwrócić aby otrzymać zapłatę". Kolejnymi pismami z dnia 12 listopada 2012 r. i 14 stycznia 2013 r. wnosiły o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejęte pod ulice grunty. Podniosły, iż "nie musimy operować kodeksami, czy artykułami, nie jesteśmy prawnikami (...) Prosimy o rozpatrzenie z innych przepisów czy artykułów które nam przysługują i wypłacenie nam za przejęcie naszej własności". Organ prowadzący sprawę pismem z dnia 7 marca 2013 r. udzielił wnioskodawczyniom odpowiedzi na powyższe pisma o braku możliwości przywrócenia terminu z art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, informując, że termin ten jest terminem zawitym, a przekroczenie terminu na złożenie wniosku (1.01.2001 r.- 31.12.2005 r.) powoduje wygaśnięcie roszczenia. W trybie zaś art. 98 u.g.n. odszkodowanie przysługuje tylko za grunty wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela. Wydanie decyzji odszkodowawczej jest możliwe dopiero po tym, jak uzgodnienia między właścicielem gruntu, a właściwym organem zakończą się wynikiem negatywnym. Natomiast art. 122 a u.g.n. stosuje się tylko wtedy, gdy postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, jednak nie zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji. Nie można stosować tego przepisu w przypadku, gdy postępowanie wywłaszczeniowe w ogóle nie zostało wszczęte, a mimo to zrealizowano cel publiczny. Zawiadomieniem z dnia 7 marca 2013 r. organ I instancji stosownie do art. 10 k.p.a. poinformował strony, że w terminie 7 dni mogą składać pisemne wyjaśnienia wnioski, a także zapoznać się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie art. 122 a u.g.n. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezydent W. odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w dzielnicy [...] oznaczoną jako działki nr nr: [...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...]i działki nr: [...],[...],[...],[...] z obrębu [...], zajętą pod drogi publiczne. Organ wskazał, iż przepis art. 122a u.g.n. stosuje się tylko wtedy, gdy postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, jednak nie zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji. Nie można stosować tego przepisu w przypadku, gdy postępowanie wywłaszczeniowe w ogóle nie zostało wszczęte, a mino to zrealizowano cel publiczny, która to sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Od powyższej decyzji w dniu 24 stycznia 2014 r. (data nadania) odwołanie złożyły K. W. i H. W. zarzucając organowi naruszenie art. 7-12, art. 76, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 107 § 3oraz art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 k.p.a. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, iż z treści wniosku K. W. i H. W. wynika, za jakie konkretnie nieruchomości domagają się odszkodowania, ale nie wynika kiedy i na jakiej zasadzie nastąpiło ich zajęcie pod drogi. Z uwagi na fakt, iż okoliczności powyższych nie można również jednoznacznie stwierdzić na podstawie analizy dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy możliwe jest, że skarżące swoje roszczenia odszkodowawcze wywodzą z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też Kodeksu cywilnego, nie zaś – jak przyjął to organ orzekający w sprawie – z przepisu art. 122 a u.g.n., co skutkowałoby – bez względu na zasadność czy też niezasadność wniosku – zastosowaniem odmiennego trybu. W ocenie Wojewody [...] Prezydent W. sam nie wyjaśnił czy nieruchomość była wydzielona pod drogi na wniosek właściciela nieruchomości w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również nie wyjaśnił czy była przedmiotem wywłaszczenia. Wobec powyższego, zdaniem organu II instancji automatyczne zakwalifikowanie pisma skarżących, jako wniosku o przyznanie odszkodowania w trybie art. 122a u.g.n., bez dokładnego zbadania w jakim istotnie trybie skarżące dochodzą roszczeń odszkodowawczych za nieruchomość, narusza art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosło Miasto W. Zaskarżając decyzję Wojewody [...] w całości zarzucono: naruszenie przepisu art. 122a u.g.n. poprzez jego niezastosowanie skutkujące błędnym uznaniem, że w postępowaniu administracyjnym wszczętym na skutek żądania wywodzonego z tego przepisu organ powinien ustalić okoliczności, które nie mają znaczenia dla ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie powołanego przepisu; naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. a) art. 61 § 1 i 63 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ I instancji w niewłaściwy sposób określił przedmiot sprawy pomimo tego, że postępowanie prowadzone było zgodnie z treścią żądania strony; b) art. 7, 9, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego skutkujące błędnym uznaniem, że organ pierwszej instancji nie zbadał w jakim trybie wnioskodawczynie dochodzą roszczeń odszkodowawczych; c) art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu i uchyleniu decyzji Prezydenta W. oraz przekazaniu jej do ponownego rozpoznania, pomimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony prawidłowo przez organ I instancji, co spowodowało naruszenie zasady szybkości postępowania; d) art. 138 § 2 k.p.a. polegające na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mógł nastąpić na etapie postępowania przed organem II instancji, a w konsekwencji nieuzasadnione nierozpoznanie merytoryczne sprawy przez organ odwoławczy. Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł, iż wnioskodawczynie we wniosku i kolejnym piśmie do organu I instancji wprost wskazały z jakiego przepisu prawa wywodzą swoje roszczenie. Dodał, że prowadzenie postępowania w trybie innych przepisów niż wskazuje strona oznaczałoby niedopuszczalną zmianę żądania. Zdaniem Miasta W. nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Wojewody [...], że organ I instancji nieprawidłowo określił przedmiot postępowania. Zauważył ponadto, że w toku postępowania strony nie podnosiły, że nie są zainteresowane kontynuowaniem postępowania prowadzonego w trybie art. 122a u.g.n. Zdaniem skarżącego organ I instancji w postępowaniu prowadzonym w trybie z art. 122a u.g.n. przeanalizował przesłanki określone w tym przepisie. Nie był natomiast zobowiązany do badania przesłanek żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie innych przepisów prawa. W ocenie Miasta W. w niniejszej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z prawem wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do wydania przez organ II instancji decyzji kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprawę w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. odpowiada bowiem prawu. Rozważania w niniejszej sprawie należy poprzedzić wskazaniem, iż jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej, wyrażoną w art. 15 k.p.a. jest zasada dwuinstancyjności postępowania. Oznacza to, że organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 1996 r., sygn. SA/Wr 1996/95 (publ. ONSA 1997, Nr 1 poz. 35): "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji". Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Jednakże to na organie I instancji spoczywa obowiązek przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, a brak ustalenia przez ten organ kluczowych dla sprawy okoliczności nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to powołaną wyżej zasadę dwuinstancyjności. W związku z tym organ odwoławczy wydaje decyzję kasacyjną i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wówczas, gdy zachodzą przesłanki o jakich mowa w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., to jest gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ze wskazaną powyżej sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd podziela bowiem stanowisko Wojewody [...], że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji nie wyjaśniło, w sposób nie budzący wątpliwości, najistotniejszych dla prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim treści żądania strony. Podkreślić należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, określona w art. 7 k.p.a., która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W postępowaniu administracyjnym wydanie każdego prawidłowego rozstrzygnięcia powinno zatem poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. W przypadku zaś wszczęcia postępowania na wniosek, organ administracji publicznej zobowiązany jest dokładnie ustalić treść oraz zakres wniosku, który strona kieruje do organu, tak też w niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie wystąpił do wnioskodawczyń o doprecyzowanie wniosku. K. W i H. W. wyjaśniły, iż wnoszą o odszkodowanie jednocześnie podnosząc, iż: "nie jesteśmy prawnikami, nie musimy operować artykułami czy kodeksami, ale jesteśmy właścicielkami gruntów przejętych pod ulice i domagamy się odszkodowania obojętnie z jakich artykułów i kodeksów". Zdaniem Sądu nie sposób z treści wniosku skarżących uzupełnionego późniejszymi ich wyjaśnieniami wywieść jednoznacznie, iż domagają się one przyznania odszkodowania w trybie art. 122a u.g.n. W niniejszej sprawie, jak słusznie zauważył organ II instancji, Prezydent W. nie wyjaśnił, czy nieruchomość była wydzielona pod drogi na wniosek właściciela nieruchomości w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również nie wyjaśnił, czy była ona przedmiotem wywłaszczenia. Organ I instancji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie zgromadził materiału dowodowego, który pozwalałby na rozstrzygnięcie kwestii terminu i trybu zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogi, a tym samym rozstrzygnięcie na jakiej podstawie skarżące wywodziły swe roszczenia odszkodowawcze. W ocenie Wojewody [...], którą to ocenę Sąd w całości podziela, automatyczne zakwalifikowanie pisma K. W i H. W., jako wniosku o przyznanie odszkodowania w trybie art. 122a u.g.n., bez dokładnego zbadania w jakim istotnie trybie skarżące dochodzą roszczeń odszkodowawczych za nieruchomość, narusza art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji. W związku z powyższym Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że zaistniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i dlatego zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przy czym wskazać należy, że zasada szybkości postępowania nie może mieć pierwszeństwa przed zasadą prawdy obiektywnej, zwłaszcza gdy w postępowaniu występują strony o rozbieżnych interesach. W treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. organ II instancji wskazał jakie okoliczności Prezydent W. winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dopóki zatem sprawa nie zostanie dostatecznie wyjaśniona, nie będzie możliwe wydanie decyzji odpowiadającej przepisom prawa. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.