I OSK 3107/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 15 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3138/13 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych [...] w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. I OSK 3107/14 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3138/13, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych [...] w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości. Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny: Wojewoda Śląski, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., stwierdził nabycie przez Gminę [...] własności nieruchomości położonej w granicach administracyjnych Miasta i Gminy [...], tj. działki nr [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Działka ta powstała z działki nr [...], która znajdowała się we władaniu Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...]. Materiał dowodowy nie wskazywał jednak na to, aby działka nr [...] obciążona była prawem zarządu na rzecz państwowych osób prawnych. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych [...], decyzją z dnia [...] października 2013 r., utrzymała w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Polskich Koleje Państwowe [...], oddalił ją. Podniesiono, że PKP nie legitymuje się żadnym dokumentem dającym jej tytuł prawny do działki nr [...], dokumenty wieczystoksięgowe zawierają natomiast niewiadomego pochodzenia wpis wskazujący na zarząd kolejowy. PKP [...], powołując się na ów wpis w księdze wieczystej, w toku postępowania nie przedstawił jednak jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego zasadność i aktualność tego wpisu. Na zarzuty Gminy [...], że to ona od dawna (co najmniej od 1970 r.) dysponuje i faktycznie w sposób nieprzerwany włada i administruje sporną nieruchomością, PKP nie przedstawiły żadnych dowodów, które zaprzeczyłyby tym twierdzeniom. PKP [...], powołując się w skardze na przepisy poszczególnych ustaw, nie wykazano aby w momencie ich obowiązywania działka nr [...] była w jej władaniu czy posiadaniu. Sąd I instancji uznał, że nie można wywieść tytułu prawnego PKP do spornej nieruchomości z przepisów, na podstawie których utworzono PKP, ponieważ obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. nr 26, poz. 138, ze zm.; dalej: u.P.K.P.), czy wcześniejsze regulacje prawne normujące ustrój PKP, nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu. Podkreślono, że organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły, iż w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191, ze zm.; dalej: ustawa komunalizacyjna), tj. w dniu 27 maja 1990 r., z czym ustawa ta wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w tej ustawie, PKP [...] nie legitymowała się tytułem prawnym do działki nr [...], którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację, a także nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym spornej nieruchomości (decyzja, umowa, protokół zdawczo-odbiorczy), który ustanowiłby na jej rzecz zarząd czy użytkowanie. Skargę kasacyjną wniosły Polskie Koleje Państwowe [...], żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawa i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie: • art. 145 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ Sąd I instancji uznał ustalenia faktyczne organów administracji oraz przyjął, że działka nr [...] należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego. Błędnie uznano, że brak dokumentu dotyczącego prawa zarządu nieruchomości przez PKP przesądza o tym, iż sporna nieruchomość była pod władztwem terenowych organów administracji; • art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz. 127, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że działka nr [...] należała do terenowych organów administracji państwowej. WSA w Warszawie zaaprobował zastosowanie tego przepisu do nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego, nie ustalono bowiem, że sporna nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej. Powołane przepisy powinny być stosowane tylko w odniesieniu do nieruchomości, co do których w postępowaniu administracyjnym zostało ustalone w sposób nie budzący wątpliwości, że należały one do terenowych organów administracji państwowej; • art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2014 r. poz. 1160 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie, pomimo że przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa; • art. 16 ust. 2 u.P.K.P. poprzez jego niezastosowanie. Prawo zarządu PKP [...] do działki nr [...] wywieść można z powołanego przepisu, który przyznaje przedsiębiorstwu mienie w postaci "środków będących w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy". Wszystkie grunty pozostające w dyspozycji PKP w dniu wejścia w życie ustawy stanowią jego mienie, a więc z mocy prawa należą do PKP. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Natomiast odpowiedź na skargę wniósł uczestnik postępowania – Burmistrz Miasta i Gminy [...], podkreślając w dwóch pismach procesowych, że sporna nieruchomość znajduje się w zarządzie gminy i nigdy nie była wykorzystywana przez PKP [...] Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Dokonując tej kontroli NSA nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza zatem strona wnosząca skargę kasacyjną, przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Rozpatrywana skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1-2 P.p.s.a. Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.) miałoby polegać na oddaleniu przez Sąd I instancji skargi, pomimo niewyjaśnienia i nierozpatrzenia przez organy administracji wszystkich okoliczności istotnych w sprawie. W związku z tym zauważyć należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę i uchyla decyzję (postanowienie) w całości lub części, gdy stwierdzi, iż naruszenie przez organ przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie i literaturze, przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy, rozumie się prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść zaskarżonego aktu. Potencjalny wpływ naruszeń procesowych jest zatem niezbędnym warunkiem uwzględnienia skargi. Brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których, gdyby nie naruszono przepisów procesowych, wynik sprawy najprawdopodobniej byłby inny. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W toku postępowania wyjaśniającego ma on zatem obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Jest to bowiem warunek sine qua non prawidłowego, a więc zgodnego z istniejącym stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami prawa, rozstrzygnięcia sprawy. Na organach prowadzących postępowanie spoczywa obowiązek określenia z urzędu, jakie dowody – z punktu widzenia prawa materialnego – są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego oraz przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub powołanych przez stronę). Wskazane obowiązki organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. W sytuacji, kiedy ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania, wypływający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek organu administracji ogranicza się do wezwania, aby przedstawiła ona w stosownym terminie dowody na okoliczność, która warunkuje korzystne dla niej rozstrzygnięcie sprawy. Z przepisów nakładających na organy przedmiotowe powinności nie da się wyprowadzić konkluzji, że organy zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona sama – pomimo wezwania – takich środków nie przedstawiła. Nie można w takim przypadkach zakładać, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji, spoczywa na tych organach. Podkreślić trzeba, że Sąd I instancji, tak jak organy orzekające w sprawie, zasadnie uznał, iż Polskie Koleje Państwowe, kwestionując możliwość komunalizacji działki nr [...], powinny same wykazać, że nieruchomość ta należała do PKP w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191, ze zm.; dalej: ustawa komunalizacyjna). Tymczasem PKP w żaden sposób nie udokumentowały, aby przysługiwał im jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy lub też prawo zarządu do spornej nieruchomości. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw wyroku WSA w Warszawie. Stan faktyczny sprawy ustalono bowiem prawidłowo, a materiał dowodowy został zebrany w sposób właściwy i oceniony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Poczynione ustalenia przedstawiono w uzasadnieniach podjętych decyzji w sposób rzetelny. Sąd I instancji trafnie zatem przyjął, że przeprowadzone w sprawie postępowanie odpowiadało standardom określonym w K.p.a. Nie można zarzucić WSA w Warszawie nieuwzględnienia naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a., ponieważ do naruszenia tych przepisów w postępowaniu administracyjnym nie doszło. Stwierdzić trzeba, że tytułu prawnego PKP do działki nr [...] nie można wywieść ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. nr 26, poz. 138, ze zm.; dalej: u.P.K.P.), która obowiązywała w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. W rozdziale 6 u.P.K.P. szczegółowo uregulowano kwestie dotyczące mienia Polskich Kolei Państwowych, stanowiąc w art. 16 m.in., że mienie PKP jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego, a przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Z przepisów tej ustawy nie wynika jednak, aby przedsiębiorstwu PKP przysługiwał jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy lub prawo zarządu w odniesieniu do konkretnego mienia będącego w jego dyspozycji. Faktyczne objęcie we władanie gruntów przez przedsiębiorstwo PKP nie ma więc istotnego znaczenia w sprawie. Przekazywanie przedsiębiorstwom państwowym tytułu do nieruchomości, które były składnikiem mienia ogólnonarodowego (państwowego), zawsze było sformalizowane. Z regulacji tych Polskie Koleje Państwowe nie były wyłączone. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji w sprawie interpretacji art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Przepis ten mówi o nabyciu z mocy prawa przez właściwe gminy z dniem wejścia w życie tej ustawy mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do: rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, zakładów i innych jednostek organizacyjnych. Komunalizacja na podstawie powołanego art. 5 ust. 1 nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. ma charakter deklaratoryjny. WSA w Warszawie, po analizie materiałów postępowania komunalizacyjnego, w którym PKP nie wykazały tytułu prawnorzeczowego do działki nr [...], poddał ocenie obowiązujące ustawodawstwo w kwestii podstaw do regulowania stanu prawnego nieruchomości. Trafnie przyjął, że PKP na dzień 27 maja 1990 r. nie legitymowało się tytułem prawnym do gruntu. Brak takiego tytułu prawnego uzasadniał więc komunalizację ex lege, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Dodać należy, że sprawie brak jest nawet dowodów na faktyczne władanie nieruchomością przez PKP, jak bowiem wynika z akt sprawy sporna nieruchomość była zarządzana przez terenowe organy administracji publicznej już od co najmniej lat siedemdziesiątych XX wieku. Zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. nr 14, poz. 74, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, nie jest więc uzasadniony. Mienie ogólnonarodowe zarządzane w ten sposób należało do terenowego organu administracji państwowej. Zauważyć należy, że zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 u.P.K.P. również nie zasługuje na uwzględnienie. WSA w Warszawie, kontrolując legalność decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej i Wojewody [...], trafnie zastosował powołany przepis, nie znajdując w jego treści podstawy do nabycia przez PKP [...] tytułu prawnego do mienia, o komunalizacji którego rozstrzygały te decyzje. Podkreślić należy, że ocena ta jest prawidłowa i znajduje potwierdzenie w ukształtowanym już orzecznictwie NSA (por. wyroki: z dnia 15 października 2007 r. o sygn. akt I OSK 1456/06, I OSK 1457/06, z dnia z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1947/06, z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 187/07, dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1941/11, z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2504/12), w którym wyrażono pogląd, iż przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty kreujące status prawny PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości. Mogły jednak stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. W przedmiotowej sprawie PKP nie wykazały wszakże, aby dysponowały takim indywidualnym aktem dotyczącym spornej nieruchomości. Podnieść trzeba, że uprawnień do działki nr [...] PKP [...] nie może też także wywodzić z art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2014 r. poz. 1160 ze zm.). Zgodnie z powołanymi art. 34 i 34a grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których podmiot ten nie legitymował się dokumentami o przekazaniu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Grunty te z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy komunalizacyjnej. Uwłaszczenie PKP dokonywane w tym trybie, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03, nie może jednak odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa, tj. na podstawie art. 5 ust. 1-2 ustawy komunalizacyjnej. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dniu 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej, niż możliwe stało się uwłaszczenie gruntu, w stosunku do którego PKP nie posiadał tytułu prawnego. Wydanie deklaratoryjnej decyzji komunalizacyjnej w okresie późniejszym potwierdza jedynie stan prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r. Tym samym Sąd I instancji, kontrolując legalność decyzji z dnia [...] października 2013 r., prawidłowo przyjął, że skoro sporne mienie było w dniu 27 maja 1990 r. mieniem ogólnonarodowym (państwowym), to należało ono, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jednocześnie nie podlegało wyłączeniu z komunalizacji następującej ex lege. Organy orzekające w sprawie miały zatem obowiązek potwierdzenia nabycia prawa własności działki nr [...] przez Gminę [...] z dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.