II OSK 2894/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński po rozpoznaniu w dniu 30 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Sz 800/14 odrzucające skargę Gminy G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Z. z dnia 9 maja 2014 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia 28.03.2014 r. nr ... w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków dla Zakładu Gospodarki Komunalnej w G. w likwidacji postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 800/14, odrzucił skargę Gminy G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Z. z dnia 9 maja 2014 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia 28.03.2014 r. nr ... w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków dla Zakładu Gospodarki Komunalnej w G. w likwidacji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że Wojewoda Z. wydał w dniu 9 maja 2014 r. rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdził nieważność uchwały nr ... Rady Miejskiej w G. z dnia 28 marca 2014 r. w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków dla Zakładu Gospodarki Komunalnej w G. w likwidacji. Organ podał, że mimo, iż Rada Miejska w G. wskazała w zaskarżonej uchwale, że ww. Zakład do wniosku o zatwierdzenie taryf nie przedłożył wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, to z akt sprawy wynikło, iż ww. plan został złożony przez ww. Zakład. Ponadto, organ wskazał, że w zaskarżonej uchwale Rada Miejska w G. uzasadniła odmowę zatwierdzenia ww. taryf tym, że ww. taryfy zostały sporządzone niezgodnie z przepisami. Według organu, Rada Miejska w G. zobowiązana była do wskazania konkretnych przepisów, które zostały naruszone. Organ zauważył również, niepoprawność stylistyczną w § 1 ust. 2 ww. uchwały, wyrażającą się w niedokończonym zdaniu. Rada Miejska w G. reprezentowana przez Przewodniczącego Rady wniosła na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Szczecinie. Zarzuciła organowi naruszenie: art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia z którym w sprzeczności pozostaje przedmiotowa uchwała; art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie rozpoznania całego materiału dowodowego polegające na przyjęciu przez organ, że wyłącznym powodem odmowy zatwierdzenia ww. taryf był o nieprzedłożenie ww. planu przez ww. Zakład oraz brak rozpoznania przez organ wskazanych w uzasadnieniu ww. uchwały nieprawidłowości w sporządzeniu ww. taryf. Rada Miejska w G. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej oraz wydanie przez Sąd postanowienia wstrzymującego wejście w życie taryf, których zatwierdzenia odmówiła Rada Miejska w G.. Rada Miejska w G. wskazała, że skargę wnosi Przewodniczący Rady, powołując się na uchwałę NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/2012. Rada Miejska w G. podała, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia nie jest jej uchwała, więc wskazała na "możliwą i potencjalną sytuację zagrożenia interesów rady jako organu stanowiącego. Uzasadnienie niniejszej skargi zawiera także zarzuty pod adresem organu wykonawczego. Nadto kwestionowane przez radę rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada stanowisku tegoż organu wykonawczego, co z oczywistych względów prowadzić może do utrudnienia lub wręcz wyłączenia możliwości spowodowania sądowej kontroli aktu wojewody w postaci rozstrzygnięcia nadzorczego." Wojewoda Z. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację jak w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W trakcie czynności przygotowawczych przed rozprawą, kierując się treścią uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/2012, wezwano Burmistrza G. do podpisania skargi lub nadesłania odpisu podpisanej skargi oraz przedłożenia uchwały Rady Miejskiej w G. o zaskarżeniu przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego. Po zamknięciu przez Sąd rozprawy w dniu 6 sierpnia 2014 r. przedłożono składowi orzekającemu pismo Przewodniczącego Rady Miejskiej w G. z 1 sierpnia 2014 r. (wpływ do Sądu w dniu 5 sierpnia 2014 r.) zawierające uzasadnienie do reprezentowania Gminy G. przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w niniejszej sprawie wraz z uchwałą nr ... Rady Miejskiej w G. z dnia 4 czerwca 2014 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Z. nr ... z dnia 9 maja 2014 r., gdzie w § 2 upoważniono Przewodniczącego Rady Miejskiej do podpisania i przekazania skargi Wojewodzie Z. oraz do podejmowania wszystkich czynności w toku postępowania i reprezentowania gminy przed sądami administracyjnymi. Sąd Wojewódzki, postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2014 r., odrzucając skargę Gminy G. wskazał, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina, której interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust.3). Skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze służy zatem gminie, która jest reprezentowana przez swój organ. Z uwagi, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym były rozbieżności na temat organu, który reprezentuje gminę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, NSA wydał w dniu 13 listopada 2012 r. uchwałę o sygn. akt I OPS 3/12 (dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w tezie której stwierdził, że "w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej." Z treści tej uchwały wynika, że odnosi się ona również do skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze. Ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dualizmu w reprezentowaniu gminy i reprezentację powierza organowi wykonawczemu gminy. Z art. 98 o samorządzie gminnym nie da się wywieść prawa dla przewodniczącego rady gminy do reprezentowania gminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Według ww. przepisu, prawo złożenia skargi służy gminie, zaś wymogiem formalnym jej wniesienia jest uchwała rady gminy wyrażająca wolę zaskarżenia aktu nadzoru. Ponieważ organem wykonawczym gminy jest wójt (burmistrz, prezydent), uchwałę taką powinien on ją wykonać i regulacja ta jest zgodna z art. 31 ww. ustawy, który stanowi, że wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Zdaniem Sądu, brak było podstaw do uznania, że reprezentowanie gminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skarg na akty nadzoru, jak i ze skarg wojewody na uchwały rady gminy, przez wójta (burmistrza, prezydenta) ustawowo upoważnionego do reprezentacji gminy, nie zapewnia właściwej ochrony gminie. W uchwale zauważono, że w praktyce dostrzegalny jest problem reprezentacji gminy w sytuacji konfliktu między radą gminy, a jej organem wykonawczym. Przy czym nie chodzi tu o konflikt w zwyczajnym rozumieniu tego słowa, a o konflikt interesów prawnych rady gminy i wójta (burmistrza, prezydenta) lub gdy z przedmiotu uchwały wynikało, że sprawa dotyczyła interesu prawnego wójta (burmistrza, prezydenta). Może to nastąpić w sytuacji, gdy gmina ma interes prawny, zaś organem orzekającym w I instancji jest wójt (burmistrz, prezydent) bądź gdy w postępowaniu sądowoadministracyjnym przeciwnikiem procesowym jest wójt (burmistrz, prezydent). Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny, jak i konflikt interesów prawnych muszą istnieć w danej sytuacji faktycznej i prawnej, tj. być realne. Interes prawny, jak i konflikt interesów prawnych nie mogą być tylko przewidywalne w przyszłości ani też hipotetyczne. W niniejszej sprawie, Rada Miejska w G. wskazała na swój interes prawny, wynikający z w art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.), który stanowi, że rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku (wniosek przedsiębiorstwa wodnokanalizacyjnego) albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami, zaś interes prawny Burmistrza G. wynikać miał z art. 24 ust. 4 ww. ustawy, który stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 tej ustawy, pod względem celowości ich ponoszenia. Jak wskazała w skardze Rada Miejska w G., "konflikt prawny" pomiędzy nią a Burmistrzem G. związany jest z możliwą i potencjalną sytuacją zagrożenia interesów Rady jako organu stanowiącego, zaś uzasadnienie skargi zawierać miało także zarzuty pod adresem organu wykonawczego. Według Rady Miejskiej w G., kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiadać miało stanowisku Burmistrza G., co z "oczywistych" względów prowadzić mogło do utrudnienia lub wręcz wyłączenia możliwości spowodowania sądowej kontroli aktu wojewody. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego przedstawiony przez Radę Miejską w G. konflikt między nią a Burmistrzem G. nie nosi znamion konfliktu prawnego, o którym mowa w przywołanej powyżej uchwale. Nie wystąpiła w niniejszej sprawie sytuacja, w której Gmina G. miałaby interes prawny, zaś organem orzekającym w I instancji byłby Burmistrz G., ani też Burmistrz G. nie był w postępowaniu sądowoadministracyjnym przeciwnikiem procesowym Gminy G. Ponadto, wskazywany przez Radę Miejską w G. konflikt w okolicznościach danej sprawy nie jest realny, a jedynie potencjalny (jak sama Rada Miejska przyznaje w skardze). Z okoliczności, że Burmistrz G. zweryfikował przedstawione mu przez Zakład Gospodarki Komunalnej w G. w likwidacji taryfy i przedstawił je Radzie Miejskiej do zatwierdzenia (co wynika z akt sprawy), nie można wnioskować o konflikcie interesów prawnym, bowiem było to jedynie wykonanie ustawowo przyznanych kompetencji każdemu z organów Gminy. Zarzuty Rady Miejskiej w G. pod adresem Burmistrza G. odnoszące się do niewłaściwej weryfikacji ww. taryf, czy też nieprzedstawienia Radzie wyników tej weryfikacji, nie stanowią konfliktu interesów, skutkującego przeniesieniem kompetencji do reprezentowania Gminy z Burmistrza G. na Radę Miejską w G. w sprawie skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze. Kwestia oceny działalności Burmistrza G., w niniejszym postępowaniu, nie leży w kompetencjach sądu administracyjnego. Powyższe może być ewentualną przesłanką do wszczęcia procedury odwoławczej organu wykonawczego. Także podnoszona przez Radę Miejską w G., na poparcie swoich uprawnień do reprezentowania Gminy w niniejszym postępowaniu, w piśmie procesowym z dnia 1 sierpnia 2014 r., okoliczność w postaci bierności Burmistrza G. w wykonaniu zarządzeń Sądu, nie może być okolicznością potwierdzającą istnienie konfliktu interesów prawnych między organami Gminy. Jak wynika z ww. pisma, Radzie Miejskiej w G. znany był termin rozprawy przed sądem, nie podjęła ona jednak czynności do zmiany swojej uchwały nr ... z dnia 4 czerwca 2014 r. w sprawie wniesienia skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze przez przekazanie jej do wykonania Burmistrzowi G. Brak takiego upoważnienia dla Burmistrza G. spowodował niewykonanie przez niego w wyznaczonym przez Sąd terminie podpisania wniesionej w imieniu Gminy G. skargi (lub złożenie podpisanej przez niego skargi). Sąd zauważył, że zarówno wniesiona skarga, jak i uchwała o zaskarżeniu przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego datowane były na dzień 4 czerwca 2014 r. Tym samym już od początku Rada Miejska w G. wykluczyła możliwość działania Burmistrza G. jako organu wykonawczego, upoważnionego do reprezentowania Gminy G. w niniejszym postępowaniu. Zdaniem Sądu, brak jest możliwości prawnych, aby organ wykonawczy zobowiązany do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie wykonał nałożonego na niego polecenia przez radę gminy. Gdyby tak się stało, byłaby to podstawa do ewentualnego wszczęcia procedury odwoławczej organu wykonawczego. W trakcie czynności sprawdzających przed rozprawą, Sąd wezwał Burmistrza G. do podpisania wniesionej skargi lub złożenia podpisanego jej odpisu w terminie 7 dni, liczonych od dnia doręczenia ww. wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi. Ww. wezwanie doręczono Burmistrzowi G. w dniu 21 lipca 2014 r. Do dnia rozprawy nie wpłynęła do Sądu podpisana przez Burmistrza G. skarga, ani podpisany przez niego odpis skargi. Tym samym, wobec nieuzupełnienia braków skargi, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. skargę odrzucił. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła Rada Miejska w G., reprezentowana przez adwokata. Zaskarżonemu w całości postanowieniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 184 Konstytucji R.P. poprzez ich niewłaściwą wykładnię prowadzącą do uznania, iż w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dotyczące uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego stroną nie jest tenże organ stanowiący i konsekwentnie, iż podmiotem uprawnionym doniesienia skargi i występowania przez sądem administracyjnym nie jest przewodniczący organu stanowiącego takiej jednostki samorządu terytorialnego. Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Istotnie, w myśl art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.), podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Skarga została jednak wniesiona do Sądu w oparciu o przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.). Ta ustawa, której przepisy w tym zakresie mają charakter lex specialis, jako przesłankę wniesienia skargi w trybie art. 93 ust. 3 wymienia naruszenie interesu prawnego, uprawnienia lub kompetencji gminy lub związku międzygminnego. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy G. nie narusza interesu prawnego, uprawnień ani kompetencji Rady Gminy G., co wynika wprost nawet z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Odmowa zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków dla Zakładu Gospodarki Komunalnej w G. w likwidacji dotyczy Gminy a nie jej organu .W myśl zatem art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencje zostały naruszone, a podstawą wniesienia skargi jest uchwała organu gminy. Powołany przepis określa zasady wnoszenia skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze które, zdaniem gminy (związku) naruszają jej interes, uprawnienie lub kompetencje. Oznacza to, że jeśli rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy uchwały rady gminy to skargę w tym trybie wnosi gmina, ale w oparciu o uchwałę rady w sprawie wniesienia skargi, jeśli zaś rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy zarządzenia wójta to on sam decyduje o wniesieniu skargi do sądu w imieniu gminy. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej przepis art. 31 u.s.g. wyraźnie wskazuje że wójt nie tylko kieruje bieżącymi sprawami gminy ale także reprezentuje ją na zewnątrz w stosunkach publicznoprawnych i w stosunkach cywilnoprawnych. Oznacza to m.in., że to właśnie wójt wykonuje uchwałę rady o wniesieniu skargi do sądu a wykonując ją sporządza i wnosi skargę, to wójt przedstawia właściwym organom akty organów gminy, przyjmuje i składa w stosunkach zewnętrznych oświadczenia woli i pisma, także procesowe. Stroną w uruchomionym skargą postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zatem gmina, reprezentowana przez wójta. Brak zatem podstaw prawnych do uznania, że gminę reprezentuje rada gminy, która - w uchwale - może upoważnić do reprezentowania gminy swojego przewodniczącego i do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z tych względów Sąd Wojewódzki, mając na względzie treść art. 11a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, słusznie wezwał Burmistrza G. do podpisania wniesionej skargi lub złożenia podpisanego jej odpisu w terminie 7 dni od dnia doręczenia ww. wezwania i w skutek niewykonania tego wezwania, skargę odrzucił. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.