II SA/Gl 218/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Piotr Broda, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] r. nr [...] 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wnioskiem z dnia [...]r. M. G. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu domów jednorodzinnych z garażami, sześciu szamb, drogi wewnętrznej, ogrodzenia i altany na działce nr "1" w S. We wniosku określił parametry budynków, w tym szerokość elewacji frontowej na ok. 17 m i układ połaci dachowych jako wielospadowy. Decyzją z [...]r. Burmistrz Miasta i Gminy S. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...]r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Kolegium zwróciło uwagę, że załączniki do decyzji zostały sporządzone na wadliwych mapach, także inwestor nie określił terenu inwestycji na właściwej mapie. Natomiast związanie wnioskiem nie zwalnia organu z obowiązku zapoznania strony z wynikami analizy i umożliwienia zmiany wniosku poprzez dostosowanie parametrów inwestycji do wielości wynikających z wyników analizy. Zalecono także ponowne rozpoznanie kwestii określenia linii zabudowy z uwzględnieniem § 4 ust. 4 rozporządzenia MI z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. W toku ponownie prowadzonego postępowania wnioskodawca podał parametry zabudowy, określając szerokość elewacji frontowej na 17,4 m, kąt nachylenia dachu na 40 stopni, a wysokość kalenicy na 8,4 m. Analizę funkcji oraz cech zabudowy terenu przeprowadzono w obszarze wyznaczonym trzykrotną szerokością frontu działki. W oparciu o zestawienie cech 19 budynków ustalono, że w obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 11 m (minimalna 6 m, a maksymalna 15 m), średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 6,2 m, a średnia wysokość kalenicy 8 m., stwierdzono także zróżnicowany układ połaci dachowych, obok dachów płaskich, dachy jednospadowe, dwuspadowe, czterospadowe i wielospadowe, przy czym w ostatnich dwóch przypadkach kąt nachylenia połaci zbliża dachy do dachów płaskich. Na załączniku graficznym ustalono także obowiązującą linię zabudowy od strony drogi publicznej oraz maksymalną linię zabudowy z tyłu działki, wyznaczającą maksymalna głębokość zabudowy na działce. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną. Po zapoznaniu się z tym projektem decyzji wnioskodawca wniósł o rozszerzenie obszaru analizowanego, tak aby możliwe było określenie parametrów zabudowy zgodnie z jego wnioskiem. Decyzją z [...]r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu wskazał podstawy prawne regulujące wydanie takiej decyzji i sposób określania parametrów nowej zabudowy. Podkreślił, że konieczne jest spełnienie łącznie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2013 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej ustawą, oraz wymogów określonych w rozporządzeniu. Wyjaśnił, że przeprowadzona analiza wykazała spełnienie większości wymagań, natomiast planowana inwestycja nie spełnia warunków związanych z linią zabudowy, szerokością elewacji frontowej i geometrii dachu w zakresie układu połaci dachowych. Istniejąca zabudowa przy ul. [...] umożliwia wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni tej ulicy, ale nie pozwala na zabudowę w znacznej odległości od pasa drogowego, gdyż istniejąca zabudowa tworzy typ zabudowy zwany "ulicówką" i występuje tylko w wąskim pasie wzdłuż ulicy. Wnioskowana przez inwestora szerokość elewacji frontowej 17,4 m jest większa od istniejącej w obszarze analizowanym szerokości maksymalnej (15 m). Także wnioskowany układ połaci dachowych – wielospadowy dla dachu stromego jest odmienny od istniejących (dachy płaskie i strome dachy dwuspadowe). Z podanych względów organ I instancji ocenił, że inwestycja narusza ład urbanistyczny, albowiem wprowadza zabudowę w głąb działki i wprowadza odmienną formę architektoniczną w zakresie szerokości elewacji frontowej i układu dachu, co uzasadnia odmowę ustalenia warunków zabudowy. W odwołaniu od decyzji strona podniosła, że przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia umożliwia organowi inne wyznaczenie linii zabudowy, wyznaczenie nieprzekraczalnej linii w głąb działki jest uznaniowym ograniczeniem prawa własności. Szerokość elewacji frontowej jest zróżnicowana, istnieją budynki zbliźniaczone (nr "2" i "3") o łącznej szerokości elewacji 24 m, budynek nr "4" ma szerokość 16 m, a powstający budynek nr "5" szerokość 15 m. W tej sytuacji w sprawie możliwe jest zastosowanie § 6 ust. 2 rozporządzenia i wyznaczenie innej szerokości elewacji niż średnia. Nie jest też prawdą, że w obszarze analizowanym i przyległym nie ma dachów wielospadowych stromych, dla potwierdzenia ich istnienia przedłożono materiał fotograficzny. Zaskarżoną decyzją z [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu przytoczono brzmienie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy, oceniono jako prawidłową przeprowadzoną analizę. W szczególności stwierdzono, że obszar analizowany został prawidłowo wyznaczony, znajduje się w nim zabudowa umożliwiająca określenie parametrów dla zabudowy nowej i brak podstaw do rozszerzania jego granic. Wyznaczenie obszaru analizowanego nie służy poszukiwaniu określonych funkcji i cech zabudowy, ale ładu przestrzennego. Kolegium przyznało, że wyznaczenie drugiej linii zabudowy w głębi działki nie wynika wprost z przepisów, ale przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia umożliwia inne wyznaczenie linii, niż wynika to z analizy. Analiza wykazała występowanie zabudowy tylko w pasie przyulicznym, w pierwszej linii zabudowy. Zabudowa w głębi działek nie występuje i z tego powodu planowana inwestycja nie jest dostosowana pod względem urbanistycznym do zabudowy istniejącej. Prawidłowe jest także stanowisko, że szerokość elewacji frontowej przekracza szerokość maksymalną stwierdzoną analizą, a w obszarze analizowanym nie ma dachów wielospadowych, wnioskowanych przez wnioskodawcę. W skardze do sądu administracyjnego M. G. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium jako naruszającej prawo. Podniósł, że linię zabudowy wyznacza się od strony pasa drogowego, brak podstaw do wyznaczania wewnętrznej linii zabudowy. Nie są także zgodne ze stanem fatycznym istniejącym w terenie twierdzenia, że w obszarze analizowanym nie występują dachy wielospadowe, zaś szerokość elewacji frontowej inwestor skłonny jest dostosować do określonej warunkami zabudowy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd stwierdza nieważność decyzji, jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W skardze nie podano żadnej przesłanki nieważności, Sąd nie stwierdził jej także z urzędu, wobec czego wniosek skargi o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium nie znajduje uzasadnienia. Należy wyjaśnić, że nie każdy przypadek naruszenia prawa przez organ przy wydaniu decyzji skutkuje kwalifikowanym następstwem z postaci stwierdzenia jej nieważności. Sąd administracyjny I instancji nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co umożliwia sądowi samodzielną kwalifikację stwierdzonych naruszeń i ustalenie ich skutków. W rozpoznawanej sprawie sporne są trzy kwestie, z powodu których organy przyjęły brak możliwości ustalenia warunków zabudowy. W pozostałym zakresie w wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono spełnienie przesłanek umożliwiających ich określenie. Nie są one przez stronę kwestionowane, także analiza akt sprawy nie daje podstaw do negowania zasadności stanowiska organu, że działka ma dostęp do drogi publicznej, projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Analiza przeprowadzona w wyznaczonym obszarze potwierdza spełnienie wymagań rozporządzenia w zakresie kontynuacji funkcji oraz takich parametrów zabudowy, jak: linia zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni, wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do terenu działki, geometria dachu (kąt nachylenia połaci dachowych, kierunek i wysokość kalenicy), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Organy przyjęły natomiast, że planowana inwestycja nie spełnia warunków § 4 ust. 4 rozporządzenia w zakresie linii zabudowy, albowiem realizacja 6 budynków w głąb działki przekracza linię zabudowy od tej strony, zabudowa w obszarze analizowanym koncentruje się bowiem wzdłuż ulicy i nie sięga tak daleko w głąb terenów leżących wzdłuż drogi. W przekonaniu Sąd rozpoznawanie tej okoliczności w kategoriach linii zabudowy i z powołaniem się na § 4 rozporządzenia jest wadliwe. W wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy rozporządzeniu uregulowano sposób określenia takich wymagań dotyczących nowej zabudowy, jak linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu (w zakresie kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy dotyczy § 4 rozporządzenia, zawierający kilka reguł odnoszących się do wyznaczania takiej linii. Każda z tych reguł, określona w kolejnych przepisach § 4 rozporządzenia ma jednak zastosowanie, w zależności od stanu faktycznego stwierdzonego w terenie, do określenia linii względem pasa drogowego, na co wskazuje przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia. Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że w decyzji o warunkach zabudowy ustala się tylko jedną linię zabudowy, i to tylko od strony drogi publicznej, brak zaś jest podstaw prawnych do ustalania kilku linii zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 18 stycznia 2012 r., sygn. IV SA/Po 1116/11 oraz wyrok NSA z 15 lutego 2011 r., sygn. II OSK 174/10). Ustalenie linii zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego, zatem zapewnienie harmonijnego usytuowania budynków jest szczególnie istotne od strony przestrzeni publicznej, najczęściej drogi publicznej. Prawidłowe usytuowanie natomiast budynku od strony sąsiednich działek budowlanych zapewniają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.). Z podanego powodu nie można zatem przyjąć, że przedmiotem ustaleń organów była "tylna linia zabudowy", a podstawą do jej wyznaczenia przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia. W istocie organ I instancji ustalił głębokość zagospodarowania działki i usytuowanie na niej planowanych obiektów. W pośredni sposób służyć temu celowi może wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Nie ma natomiast podstaw prawnych do ustalania na działce granic, wewnątrz których może odbywać się zainwestowanie. Sąd akceptuje czynione w orzecznictwie rozróżnienie na obowiązującą linię zabudowy i nieprzekraczalną linię zabudowy, ustalaną w zależności od cech zabudowy w obszarze analizowanym (pierzejowej lub rozproszonej), żadna z nich nie może jednak odnosić się do limitowania na działce granic zabudowy nie od strony drogi, lecz w głębi działki. Sąd podzielił w konsekwencji zarzut skargi, że brak jest podstaw do ustalania tylnej linii zabudowy i odmowy ustalenia warunków z tego względu, że planowana ilość budynków wymaga zagospodarowania kolejnych części gruntu, oddalonych od drogi. Uzasadnieniem dla odmowy ustalenia warunków zabudowy było także stwierdzenie przez organ, że w zakresie szerokości elewacji frontowej i układu połaci dachowych planowana inwestycja nie odpowiada cechom istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 6 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy, z tolerancją do 20%, nadto dopuszczalne jest wyznaczenie innej szerokości, jeżeli wynika to z analizy. W praktyce stosowanie tej regulacji rodzi szereg problemów, zwłaszcza gdy zabudowa istniejąca jest w dużym stopniu zróżnicowana pod względem szerokości elewacji, jak to ma miejsce w niniejszym przypadku. Jak wynika z analizy, szerokość elewacji waha się od 6 do 15 m. Przy takim zróżnicowaniu, wielkość średnia z reguły będzie nieadekwatna w stosunku do zabudowy istniejącej, może się nawet zdarzyć, że wielkość średnia będzie w zabudowie praktycznie nieobecna. Z tego względu, dostrzegając z jednej strony konieczność precyzyjnego określenia omawianego parametru, wskazuje się na dopuszczalność jego wyznaczenia poprzez wskazanie wielkości granicznych, w ramach których planowana zabudowa może być realizowana. Na etapie ustalania warunków inwestor nie ma obowiązku posiadać już projektu budowlanego, nie może zatem przewidzieć konkretnych jej wymiarów, determinowanych wszak nie tylko zamierzeniami inwestora, ale także warunkami terenu, rozwiązaniami technicznymi i przepisami warunków technicznych. Zasadne wobec tego jest, aby decyzja ustalająca warunki zabudowy określała parametry dopuszczalne z punktu widzenia ładu przestrzennego, a nie rozstrzygała o dopuszczalności realizacji obiektu o konkretnych wymiarach, to jest bowiem domeną pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 28 lipca 2011 r., sygn. II OSK 1955/10, wyrok WSA w Krakowie z 12 września 2012 r., sygn. II SA/Kr 869/12). Skarżący deklaruje dostosowanie budynków do parametrów ustalonych decyzją o warunkach, nie jest zatem zasadne udzielanie odmowy ze względu na wskazaną przez niego szerokość elewacji, organ winien w decyzji parametr ten określić z uwzględnieniem regulacji rozporządzenia i w oparciu o przeprowadzoną analizę, zaś sprawą inwestora jest ewentualne dostosowanie się do tak określonych warunków. Analogicznie winno wyglądać ustalenie parametrów w zakresie geometrii dachu, regulowane przepisem § 8 rozporządzenia, zgodnie z którym kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Nie ma przeszkód, aby przy zróżnicowaniu rozwiązań istniejących w obszarze analizowanym określić w decyzji dopuszczalne rozwiązania dla planowanej inwestycji. Ponieważ na obecnym etapie inwestor nie dysponuje projektem budowlanym, zasadne byłoby także doprecyzowanie, jakie rozwiązania architektoniczne są traktowane jako dachy wielospadowe (płaskie) czy czterospadowe (płaskie). Zasadny jest także zarzut skargi, że w obszarze analizowanym odnotowano istnienie budynku przy ul. [...] o dachu czterospadowym, wobec czego odmowa ustalenia warunków jedynie ze wskazaniem na niedopuszczalność dachów wielospadowych, bez sprecyzowania ilości połaci, nie jest wystarczająco uzasadniona. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 152 i art. 135 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania nie postanowiono ze względu na brak wniosku strony skarżącej. Zalecenia dla organów wiążące przy ponownych rozpoznaniu wniosku wynikają z przedstawionego stanowiska Sądu.