I OSK 2125/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1441/14 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 12 stycznia 2015 r., sygn. I SA/Wa 1441/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1963 r. przejmującej na własność Skarbu Państwa nieruchomość o powierzchni [...] ha, położoną we wsi S., powiat [...], należącą do B. R. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2002 r. W. S., następca prawny B. R., zwróciła się o zwrot nieruchomości przejętej na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]z dnia [...] maja 1963 r., nr [...] [znak nieczytelny, pisownia uprawdopodobniona]. Żądanie wnioskodawczyni zostało zakwalifikowane przez organ I instancji jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą przejęcia nieruchomości. W sprawie zapadały już prawomocne wyroki sądów administracyjnych. Wyrokiem z 8 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1541/07 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 12 lipca 2007r., sygn. akt II SA/Bk 314/07, oddalający skargę W. S. na odmowną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2007 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 1963 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, że ocena przez sąd legalności decyzji została przeprowadzona z pominięciem faktu, że postępowanie o stwierdzenie nieważności zostało przeprowadzone przy braku akt obejmujących postępowanie zakończone decyzją z 1963 r. i bez rozważenia skuteczności czynności podjętych celem uzyskania tych akt. Jednocześnie w wyroku tym stwierdzono, że brak w osnowie decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym numerów działek ewidencyjnych wchodzących w skład przejmowanego gospodarstwa nie może być poczytane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem przejmowana nieruchomość została zidentyfikowana przez podanie miejsca jej położenia, ogólnej powierzchni i osoby właściciela. Orzekając ponownie w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 28 maja 2009 r., sygn. II SA/Bk 179/09 uchylił odmowną decyzję SKO w [...] z [...] lutego 2007 r. i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2007 r. W uzasadnieniu zwrócił uwagę, że organy dokonały w postępowaniu nadzwyczajnym samodzielnych ustaleń faktycznych w zakresie przesłanek podjęcia weryfikowanej decyzji z 1963 r. W związku z brakiem akt administracyjnych nie został poddany kontroli materiał zebrany w postępowaniu zwykłym, nie wyjaśniono też przyczyn braku akt i nie wykazano prób ich uzyskania. W związku z powyższym Sąd zalecił, aby organ podjął czynności zmierzające do uzyskania akt postępowania zwykłego. Jednocześnie podzielono stanowisko, że brak oznaczenia w decyzji o przejęciu gospodarstwa numerów ewidencyjnych działek wchodzących w jego skład nie stanowi rażącego naruszenia prawa, albowiem nieruchomość została dostatecznie zidentyfikowana. Orzekając ponownie w sprawie decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z dnia [...] maja 1963 r. W odwołaniu od decyzji strona zarzuciła, że przedmiotowe gospodarstwo rolne nie było mieniem opuszczonym w rozumieniu dekretu z dnia [...] lipca 1949 r. Zakwestionowała ustalenia organu, że ówczesna właścicielka nie użytkowała gruntów gospodarstwa po tym, jak zmieniła miejsce zamieszkania. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu zwrócił uwagę, że badana decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1963 r. ma walor decyzji ostatecznej, co potwierdza urzędowa adnotacja na jej kserokopii dołączonej do akt sprawy. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających we faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz. 339 ze zm. – dalej jako "dekret z 1949 r."). W uzasadnieniu stwierdzono, że B. R. opuściła w 1959 roku nieruchomość ziemską położoną we wsi S. i przeniosła się na stałe do H. Nieruchomość B. R. położona w S. użytkowana była przez mieszkańców wsi S. na podstawie umów prywatnych. Tymczasem, w myśl art. 1 dekretu z 1949 r., mogły być przejmowane na własność Państwa nieruchomości ziemskie, jeżeli nie pozostawały w faktycznym władaniu właścicieli, co w odniesieniu do nieruchomości B. R. miało miejsce. Jak podkreślił organ, cytowany przepis art. 1 dekretu z 1949 r. mógł być stosowany również do nieruchomości niebędących w faktycznym władaniu właścicieli, a pozostających w użytkowaniu, dzierżawie lub zarządzie osób trzecich, jeśli właściciel nie zamieszkiwał na miejscu. Ponadto nie ma wątpliwości, że wieś S. znajdowała się w obrębie pasa granicznego, o którym mowa w art. 1 dekretu z 1949 r., zdefiniowanym w art. 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz.U. R.P. z 1937 r. Nr 11, poz. 83) jako cały obszar powiatów przylegających do granicy Państwa, łącznie z powiatami miejskimi położonymi na tym obszarze. O ile szerokość pasa granicznego nie osiąga w ten sposób 30 kilometrów, włącza się do pasa granicznego również te gminy sąsiednich powiatów, których obszar leży w całości lub w części w odległości 30 km od linii granicznej. Sama strona określiła odległość wsi od granicy państwowej na ok. 20 km, co znajduje potwierdzenie na dostępnych mapach kraju. Natomiast sam fakt wcześniejszego niż dekret (który został uchylony w 1971 r.) uchylenia rozporządzenia z 1927 r. nie ma, zdaniem organu, istotnego znaczenia w niniejszej sprawie, skoro w czasie wydawania decyzji obowiązywały przepisy dekretu z 1949 r., a w jego art. 1 przywoływano jedynie pomocniczo, dla określenia obszaru przygranicznego, odpowiednie przepisy przedwojenne. Tak więc, w ocenie Ministra, Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] było właściwe zarówno rzeczowo, jak i miejscowo by taką decyzję wydać. Przesłanką przejęcia na własność Państwa nieruchomości, zgodnie z art. 1 dekretu z 1949 r., była utrata przez właściciela faktycznego władania nad nieruchomością. Jak wynika z akt administracyjnych strona i świadkowie przesłuchani w niniejszej sprawie (protokół przesłuchania P. S., W. M. i N. M.), nie pamiętają, czy B. R. po przeniesieniu się w 1959 r. do [...] uprawiała gospodarstwo w S. Jak wynika z okoliczności sprawy, do roku 1963 wyzbyła się ona faktycznego władztwa nad nieruchomością (wspomniana we wniosku z 2002 r. sprzedaż domu i stodoły przez jej syna w 1962-1963 r., sprzedaż w 1953 r. 3 ha w drodze nieformalnej umowy, użytkowanie gruntów przez miejscowych rolników – zeznania P. S.). W ocenie Ministra przeczy to twierdzeniom strony o rzeczywistym użytkowaniu nieruchomości, a potwierdza wypełnienie przesłanki nacjonalizacyjnej z art. 1 dekretu z 1949 r. Władanie nieruchomością rolną musi być bezpośrednie i odbywać się z miejsca zamieszkania w przeciwieństwie do władania nieruchomością leśną, które może się wyrażać sporadycznymi, a nie ciągłymi przedsięwzięciami i zabiegami mającymi na celu jej utrzymanie i może się w pewnym stopniu odbywać "na odległość". Niepopartym żadnymi dowodami twierdzeniom strony dotyczącym użytkowania przedmiotowej nieruchomości przeczą zwłaszcza fakt sprzedaży budynków istotnych do prowadzenia gospodarstwa oraz objęcie nieruchomości we władanie przez miejscowych rolników. Nie przebywając w gospodarstwie B. R. – zameldowana na stałe w [...], utraciła faktyczne władanie nad nieruchomością i z związku z tym Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] prawidłowo wydało decyzję nacjonalizacyjną. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że orzeczenie z dnia 7 maja 1963 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 1 dekretu z 1949 r. i stwierdzenia jego nieważności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. S. podniosła, że dekret, na podstawie którego odebrano nieruchomość jej poprzedniczce prawnej, został wydany z pobudek politycznych, ze względu na sytuację w powojennej Polsce. Zatem dalsze utrzymywanie jego skutków w demokratycznym państwie jest sprzeczne ze sprawiedliwością społeczną, a sądy zwróciły już część nieruchomości zabranych przez władze PRL po 1949 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazano, że wyznaczone przepisami k.p.a. odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej, jako rozwiązania stanowiące wyjątek od zasady, podlegają wykładni ścisłej. W postępowaniu administracyjnym, przedmiotem którego jest stwierdzenie nieważności decyzji, organ nadzoru ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sprawa nie toczy się więc w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia, lecz w trybie nadzwyczajnym, kiedy wyjątkowo - wbrew zasadzie trwałości decyzji ostatecznych - z enumeratywnie wyliczonych przyczyn można uznać decyzję za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Przy czym ocena dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji, a organ nie jest co do zasady uprawniony do dokonywania samodzielnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego. Sąd I instancji ocenił, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo zastosował przepisy art. 156 § 1 k.p.a., stwierdzając brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1963 r. z powodu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotowa decyzja z dnia [...] maja 1963 r. została wydana przez właściwy organ i w oparciu o prawidłowo wskazane przepisy obowiązującego ówcześnie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających we faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. Zgodnie z art. 1 dekretu z 1949 r., na własność Państwa mogły być przejmowane w całości lub części nieruchomości położone w tych województwach w obrębie pasa granicznego oraz w powiatach tam wymienionych, jeżeli nie pozostawały w faktycznym władaniu właścicieli (ust. 1) albo ich właściciele nie zamieszkiwali na miejscu (ust. 2). Zatem podstawą ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej decyzji było ustalenie, czy była właścicielka faktycznie władała przedmiotową nieruchomością lub czy zamieszkiwała w miejscu położenia nieruchomości. Fakt położenia spornej nieruchomości ziemskiej w obrębie pasa granicznego nie budzi przy tym wątpliwości. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że przesłanki z art. 1 dekretu zostały spełnione. Grunty gospodarstwa na dzień wydawania decyzji nie pozostawały w faktycznym władaniu ówczesnej właścicielki, gdyż ta opuściła gospodarstwo rolne i przeniosła się na stałe do [...] (co wynika także z odwołania W. S. z dnia [...] grudnia 2010 r. od decyzji organu I instancji). Zabudowania znajdujące się w złym stanie, tj. dom, w którym od czasu wyjazdu właścicielki nikt nie mieszkał oraz stodołę, była właścicielka sprzedała gospodarzom zamieszkującym S. (rok 1962-1963), zaś wcześniej – na podstawie nieformalnych umów – B. R. wyzbyła się części gruntów spornego gospodarstwa rolnego. Miejscowi rolnicy użytkowali grunty należące do gospodarstwa do czasu ich przejęcia na własność Skarbu Państwa (vide: protokoły z przesłuchania świadków: W. M., N. M. oraz syna skarżącej – P. S.). Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 1 ust. 2 dekretu z 1949 r., przejęcie nieruchomości mogło mieć miejsce również w stosunku do nieruchomości pozostających w użytkowaniu, dzierżawie lub zarządzie osób trzecich, jeśli właściciel nie zamieszkiwał na miejscu. Bezspornym pozostaje, iż była właścicielka w 1959 r. przeprowadziła się na stałe do [...], a zatem w chwili wydawania kwestionowanej decyzji nie zamieszkiwała na miejscu położenia przejętych nieruchomości gruntowych. Na ocenę zgodności z prawem przejęcia analizowanych nieruchomości położonych we wsi [...] nie ma zatem wpływu fakt, iż część gruntów była użytkowana przez inne osoby (mieszkańców wsi [...]) na podstawie nieformalnych umów oraz ewentualna okoliczność, iż część z nich była użytkowana przez samą skarżącą – córkę byłej właścicielki (na potwierdzenie czego nie przedstawiono jednak żadnych dowodów). Wykonywanie prac rolnych na spornych gruntach przez W. S., jej brata czy okolicznych mieszkańców, nawet gdyby potraktowane zostało jako bezumowne użytkowanie bądź ewentualnie jako zarząd osób trzecich, nie uchroniłoby przed przejęciem nieruchomości, bowiem właściciel nieruchomości – B. R. nie mieszkała na miejscu prowadzonego gospodarstwa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, odmawiając stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1963 r., nie uchybił przepisom postępowania administracyjnego, gdyż w szczególności wyjaśnił sprawę w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu nadzorczym oraz uzasadnił decyzję w sposób wymagany w art. 107 § 3 k.p.a. W skardze kasacyjnej W. S. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: 1/ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1, art. 99 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu 7 maja 1963 r. oraz art. 4 dekretu z 1949 r. , ponieważ wadliwie przyjęto, że decyzja z dnia 7 maja 1963 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w wystarczający sposób precyzowała przejmowaną na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość ziemską. Dokonano błędnej interpretacji art. 97 § 1, art. 99 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 dekretu, co skutkowało uznaniem przedmiotowej decyzji za prawidłową, pomimo braku dokładnego oznaczenia nieruchomości ziemskiej w osnowie decyzji; - art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a., ponieważ Sąd I instancji nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., pomimo wad i luk w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Nie ustalono bowiem jaka część nieruchomości ziemskiej, stanowiącej przedmiot decyzji z [...] maja 1963 r., była w posiadaniu osób trzecich, a jaka w posiadaniu B. R.; - art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 25, art. 101 k.p.a. poprzez brak dokładnego ustalenia stron postępowania, którym powinna być doręczona decyzja z dnia [...] maja 1963 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Sąd Powiatowy w [...], postanowieniem z dnia [...] czerwca 1969 r., dokonał działu spadku po S. R. (mąż B. R., ojciec W. S.) zmarłym w dniu [...] maja 1946. Oznacza to, że w dniu wydania decyzji przez Prezydium Rady Narodowej w [...], a po śmierci S. R., B. R. nie była wyłączną właścicielką przejętych gruntów, spadkobiercami S. R. byli bowiem B. R., W. S. i A. R. Decyzję skierowano i doręczono natomiast wyłącznie B. R. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono także naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 1 dekretu z 1949 r., gdyż niezasadnie przyjęto, że zaistniały przesłanki wskazane w tym przepisie, warunkujące przejęcie na podstawie decyzji z dnia [...] maja 1963 r. na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o pow. ok [...] ha, pozostającej we władaniu B. R. i W.S. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 99 § 1 oraz art. 97 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] maja 1963 r. oraz w związku z art. 4 dekretu z 1949 r., związane z brakiem oznaczenia w decyzji dotychczasowej nieruchomości gruntowych. Kwestia ta została już w kategoriach przesłanki rażącego naruszenia prawa oceniona w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych, w wyroku NSA z 8 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 1541/07 i wyroku WSA w Białymstoku z dnia 28 maja 2009 r., sygn. II SA/Bk 179/09. W wyrokach tych sformułowano ocenę, że brak w osnowie decyzji z 1963 r. wymienienia numerów działek ewidencyjnych wchodzących w skład przejmowanego gospodarstwa nie stanowi rażącego naruszenia prawa, bowiem przejmowana nieruchomość została dostatecznie zidentyfikowana. Wyrażona ocena prawna stwierdzonego stanu faktycznego ma charakter wiążący zgodnie z art. 153 p.p.s.a., wiąże zarówno organy orzekające w sprawie, jak i sądy. Oceną prawną wyrażoną w wyrokach NSA i WSA związany był w sprawie zarówno Sąd I instancji, jak też jest związany orzekający skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podniesiony zarzut nie może zatem uzasadniać uwzględnienia skargi kasacyjnej. Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 25 i 101 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu 7 maja 1963 r. poprzez brak właściwego ustalenia stron postępowania i pominięcie w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] maja 1963 r. współwłaścicieli gospodarstwa – spadkobierców S. R. Pominięcie strony w postępowaniu bez jej winy stanowi samodzielną i odrębną przesłankę wzruszenia decyzji ostatecznej, przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Okoliczność taka stanowi przesłankę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności. Katalogi przesłankę uzasadniających zastosowanie każdego z trybów są odrębne i zamknięte, nie mogą być stosowane wymiennie. Wskazywanie na wadliwe przeprowadzenie postępowania bez udziału wszystkich stron nie może zatem uzasadniać zarzutu naruszenia prawa w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez brak ustaleń, jak część nieruchomości pozostawała w posiadaniu osób trzecich, a jaka w posiadaniu poprzedniej właścicielki. Po pierwsze, przepis art. 77 k.p.a. składa się z czterech jednostek redakcyjnych, regulujących różne aspekty postępowania dowodowego prowadzonego przez organ, w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano zarzutu i nie określono, na czym naruszenia te miały polegać, zarzut nie poddaje się zatem kontroli. Należy też zwrócić uwagę, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji dotychczasowej. W takim postępowaniu organ nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istoty sprawy, na co zwrócono uwagę już w wyroku NSA z 8 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1541/07. Obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego może zatem dotyczyć materiału odnoszącego się do procesu weryfikacji decyzji dotychczasowej, a nie okoliczności uzasadniających wydanie decyzji objętej postępowaniem nadzwyczajnym. W skardze kasacyjnej nie zgłoszono przy tym zarzutu naruszenia art. 153 czy 190 p.p.s.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji czynności wyjaśniające nie mogły zatem dotyczyć ustalenia okoliczności uzasadniających w roku 1963 wydanie określonej decyzji. Jakkolwiek nie zachowały się akta administracyjne postępowania, to przeprowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności czynności ustalające nie wykazały fałszu takich okoliczności będących podstawą wydania decyzji z 1963 r., jak zamieszkanie przez właścicielkę w innej miejscowości i zawarcie umów prywatnych skutkujących oddaniem gruntów innym osobom w użytkowanie. Brak akt archiwalnych ogranicza możliwość weryfikacji ówcześnie przeprowadzonego postępowania dowodowego. Brak możliwości jego pełnej kontroli nie może jednak skutkować przyjęciem, że skoro przeprowadzone kilkadziesiąt lat temu postępowanie nie pozwala aktualnie na weryfikację przesłanek do zastosowania określonej normy prawnej, to wydane rozstrzygnięcie rażąco narusza prawo. Naruszenie przepisów postępowania, aby miało charakter rażący, winno dotyczyć reguł o zasadniczym charakterze, a naruszenie winno być jawne i oczywiste. Nie stanowią dowodu na takie naruszenia aktualnie podnoszone wątpliwości, czy istniała jakaś część gruntów pozostała w posiadaniu i użytkowaniu przez ówczesną właścicielkę. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organy nie były uprawnione do ponownego ustalania przesłanek zastosowania art. 1 dekretu z 1949 r., zatem naruszenie przepisów postępowania regulujących postępowanie wyjaśniające nie mogło dotyczyć kwestii faktycznego władania nieruchomością. O wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem przepisów dotyczących postępowania wyjaśniającego mogłaby przykładowo świadczyć sprzeczność opisanych w uzasadnieniu decyzji ustaleń faktycznych w przyjętymi wnioskami, zanegowanie faktu powszechnie znanego, czyli wady tkwiące w decyzji, a nie zgłaszanie obecnie, że być może nie wszystkie grunty nie pozostawały we faktycznym władaniu ówczesnej właścicielki. Takie okoliczności winny były być badane w postępowaniu odwoławczym, nie podlegają natomiast ustaleniom w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, które nie może przerodzić się w ponowne rozpoznanie sprawy co do jej istoty. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.