II SA/Gl 366/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej Spółki kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] roku Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji transformatorowej wraz z włączeniem do sieci SN w K. przy ul. [...] na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...]. W decyzji tej określił kategorię obiektu budowlanego XXVI i zawarł pouczenia w tym w pkt 4 tego pouczenia, że w przypadku gdy uzyskanie pozwolenia na użytkowanie nie jest wymagane, do użytkowania obiektu można przystąpić po upływie 21 dni od dnia doręczenia do właściwego organu nadzoru budowlanego zawiadomienia o zakończeniu budowy, jeżeli organ w tym terminie nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji. Postanowieniem z dnia [...] roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] wymierzył skarżącej karę z tytułu nielegalnego użytkowania stacji transformatorowej w K. przy ul. [...] – kategoria XXVI w wysokości 40.000 zł podając w tej decyzji sposób wyliczenia kary. Powyższe postanowienie zostało wydane na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1, 2 i 3, art. 50g ust. 1 i 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 roku, nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 123 kpa, a także załącznika do ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu organ podał, że roboty budowlane, których dotyczyło pozwolenie na budowę z dnia [...] roku, zostały zakończone 12 listopada 2009 roku, natomiast do użytkowania przystąpiono 16 grudnia 2009 roku (protokół nr [...]). Inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy 4 września 2012 roku, a więc użytkował obiekt bez zgłoszenia od 2009 roku do 2012 roku, co stanowi naruszenie przepisów Prawa budowlanego i uzasadnia (art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego) nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zażalenie na postanowienie organu I instancji złożyła skarżąca domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzuciła, że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem art. 7, 8, 9 i 10 § 1 kpa (brak umożliwienia skarżącej przedstawienia własnego stanowiska w sprawie, brak informacji o wszczęciu postępowania, brak informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, pozbawienie skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu). Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i uznanie, że w świetle stanu faktycznego sprawy istniały przesłanki do wymierzenia skarżącej kary z tytułu nielegalnego użytkowania stacji transformatorowej kategoria XXVI oraz art. 6b i 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 roku Prawo energetyczne (Dz. U. nr 54, poz. 348 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że skarżąca tylko w ściśle określonych przypadkach może wstrzymać dostarczenie energii elektrycznej oraz, że jest odpowiedzialna za prowadzenie ruchu sieciowego w sieci dystrybucyjnej w sposób efektywny z zachowaniem wymaganej niezawodności dostarczenia energii elektrycznej. Nadto (w uzasadnieniu) skarżąca wskazała, że w decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku dokonano błędnej klasyfikacji stacji transformatorowej jako obiektu kategorii XXVI. W stosunku do stwierdzonej kategorii dokonano też odpowiedniego pouczenia o obowiązku zawiadomienia o zakończeniu budowy. Zdaniem skarżącej stacja transformatorowa powinna być zakwalifikowana jako obiekt kategorii XVIII i w stosunku do tej kategorii powinno być dokonane pouczenie. Twierdzono – w dalszej części zażalenia – że skoro mamy do czynienia z obiektem kategorii XVIII, to w decyzji Starosty [...] (w pozwoleniu na budowę) brak jest stosownego pouczenia o konieczności pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem żalącej się w pozwoleniu na budowę nie wskazano, że można przystąpić do użytkowania danego obiektu, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – na podstawie art. 138 § 2 kpa – uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 7, 77, 80 kpa bowiem nie podjął wszystkich odpowiednich czynności wyjaśniających w sposób wyczerpujący stan faktyczny sprawy, a w szczególności nie ustalił w sposób prawidłowy kategorii przedmiotowego obiektu. W sprawie organ I instancji ustalił fakt przystąpienia do użytkowania bez wymaganego zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz kategorie przedmiotowego obiektu w oparciu o protokół z ostatecznego odbioru przedmiotowej inwestycji z dnia [...] roku oraz decyzją Starosty [...] z dnia [...] roku nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stacji transformatorowej. Wskazano, że organ I instancji nie przeprowadził w sprawie oględzin ani kontroli w celu dokonania prawidłowej kwalifikacji spornego obiektu, a tym samym jego odpowiedniej kategorii. Równocześnie organ stwierdził, że niezależnie od rodzaju kategorii, do której zostanie zakwalifikowany sporny obiekt, był on użytkowany nielegalnie to jest bez zgłoszenia we właściwym organie nadzoru budowlanego, zakończenia budowy, bądź bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Organ w zaskarżonym postanowieniu przyznał, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania – art. 10 kpa. Natomiast organ orzekający wykluczył naruszenie przez organ I instancji przepisów Prawa energetycznego wskazując, że przepisy Prawa budowlanego regulują proces budowlany a przepisy Prawa energetycznego z nim nie kolidują ani nie stanowią lex specjalis w stosunku do tego prawa. Zdaniem organu odwoławczego postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a także wymaga uzupełnienia przez zwrócenie się do organu administracji architektoniczno-budowlanej o dokumentację budowlaną przedmiotowego obiektu, dowód z oględzin (zgodnie z art. 79 kpa powinien być z nich sporządzony protokół), dokumentację fotograficzną, a także przed wydaniem postanowienia strona powinna być zawiadomiona o tym, zgodnie z art. 10 kpa. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie, nie kwestionując zawartego w nim stwierdzenia o uchyleniu do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji sprawy, złożyła "A" S.A. Zaskarżenie dotyczyło uzasadnienia postanowienia z dnia [...] roku. Temu uzasadnieniu zarzucono naruszenie art. 138 § 2 kpa polegające na narzuceniu organowi I instancji treści rozstrzygnięcia w zakresie określenia wysokości kary pieniężnej tytułem użytkowania przez skarżącą stacji transformatorowej położonej w K. przy ul. [...] – kategoria XXVI oraz art. 139 kpa w zw. z art. 144 kpa poprzez przedstawienie w uzasadnieniu postanowienia oceny wysokości kary pieniężnej, którą winien wymierzyć organ I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy, a która to ocena pogarsza określoną postanowieniem organu I instancji sytuację prawną skarżącej. Powtórzono także zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, a także zarzut naruszenia art. 6b i 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 roku Prawo energetyczne. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej uzasadnienia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podał, że zaskarżone postanowienie (uzasadnienie) nie narusza art. 138 § 2 kpa, wskazuje bowiem wyłącznie na okoliczności istotne dla sprawy, które należy wyjaśnić oraz sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do tych okoliczności, natomiast nie wskazuje treści rozstrzygnięcia ani nie przesądza o wysokości kary. Postanowienie to nie narusza także art. 139 kpa w zw. z art. 144 kpa bowiem art. 139 kpa nie ma zastosowania do postanowień kasacyjnych. Nie doszło także do naruszenia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego bowiem w treści postanowienia organ stwierdził jedynie, że sporny obiekt był użytkowany nielegalnie, co potwierdza protokół z ostatecznego odbioru przedmiotowej inwestycji z dnia [...] roku. Także zarzuty dotyczące naruszenia Prawa energetycznego organ odwoławczy uznał za chybione, bowiem prawo to nie koliduje z Prawem budowlanym regulującym proces budowlany ani nie stanowi lex specjalis względem tego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania (§ 2 ustawy z 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Wady, skutkujące koniecznością uchylenia postanowienia, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala ją, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Skarga złożona w niniejszej sprawie podlega uwzględnieniu, chociaż nie z przyczyn w niej wskazanych w sposób w jaki zostały one wyartykułowane. W zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy nie wskazał na treść rozstrzygnięcia jakie powinno zostać podjęte przez organ I instancji prowadzący postępowanie ponowne. W sposób oczywisty – z uwagi na kasacyjny charakter zaskarżonego postanowienia – nie doszło także do naruszenia art. 139 kpa. Nie oznacza to jednak, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z art. 138 § 2 kpa. Na podstawie art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (tu postanowienie – art. 144 kpa) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Jest oczywiste, że stwierdzenie konieczności wyjaśnienia sprawy musi pozostawać w związku z istotą tej sprawy. Niniejsza sprawa dotyczyła kary na nielegalne użytkowanie obiektu. Karę taką oblicza się jako iloczyn stawki opłaty (tu należy uwzględnić art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego), współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu. Zdaniem składu orzekającego, kategoria obiektu wynika z pozostającej w obiegu prawnym decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji transformatorowej. Nie jest bowiem tak, że w postępowaniu o wymierzenie kary na nielegalne użytkowanie obiektu ustala się ponownie kategorię obiektu. Ta kategoria została już ustalona w tej sprawie w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu obowiązek ustalenia kategorii obiektu w pozwoleniu na budowę wypływa z art. 36 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego. Dlatego też w sposób nieuprawniony organ odwoławczy wskazał na konieczność przeprowadzenia oględzin spornego obiektu w celu określenia jego prawidłowej kategorii. Zdaniem Sądu przeprowadzenie oględzin spornego obiektu istotnie jest niezbędne ale w celu ustalenia współczynnika wielkości obiektu. Współczynnik ten bowiem, jak wynika z załącznika do ustawy Prawo budowlane, zależy od powierzchni spornego obiektu liczonej w metrach kwadratowych i w przypadku kategorii XXVI może on wynosić od 1 do 2,5. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że skarżąca rozpoczęła nielegalne użytkowanie obiektu w dniu 16 grudnia 2009 roku (tak też organ I instancji). Zgodnie z art. 59g ust. 1 pkt 5 do kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu stosuje się odpowiednio przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 roku, poz. 749 ze zm.) z tym, że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonym w ust. 1, przysługują Wojewodzie. Regulacja zawarta w powyższym przepisie została całkowicie pominięta w zaskarżonym postanowieniu, w związku z tym powstają wątpliwości czy organ odwoławczy nie nakazał prowadzenia organowi I instancji postępowania, które powinien przy założeniu przedawnienia sam umorzyć. Właśnie ta kwestia legła u podstaw orzeczenia Sądu. Odwołanie do odpowiedniego stosowania Działu III Ordynacji podatkowej uzasadnia odpowiednie stosowanie Rozdziału 8 Przedawnienie. Stosownie do tych przepisów, choć w prawie publicznym przyjmuje się regułę, że przedawnienie jest dopuszczalne jeżeli tak stanowi expressis verbis przepis prawa materialnego, ma podstawy w tym, że art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odsyła do Działu III Ordynacji podatkowej, co nie powala na wyłączenie Rozdziału 8 Przedawnienie od odpowiedniego stosowania w zakresie kar wymierzonych na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f Prawa budowlanego. Trzeba też podkreślić, że stosowanie przedawnienia dyscyplinuje organy właściwe do terminowego szybkiego wykonywania obowiązków w zakresie reagowania na naruszenie przepisów Prawa budowlanego, co ma istotne znaczenie dla ochrony życia i zdrowia ludzi, który to cel był uzasadnieniem wprowadzenia kar administracyjnych w przepisach ustawy – Prawo budowlane. W aktach sprawy znajduje się zawiadomienie o zakończeniu wykonanej na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę [...] w dniu [...] roku budowy. Zawiadomienie to zostało sporządzone w dniu [...] roku, a do PINB dla Powiatu [...] wpłynęło 4 października 2012 roku. W aktach brak jest zawiadomienia o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 kpa) a pierwsza czynność w tym postępowaniu miała miejsce 26 marca 2013 roku, a samo wymierzenie przez organ I instancji kary z tytułu nielegalnego użytkowania stacji transformatorowej do którego skarżąca przystąpiła według organu I instancji w dniu 16 grudnia 2009 roku, miało miejsce postanowieniem z dnia [...] roku. Zdaniem Sądu złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) informuje organ o zakończeniu budowy i daje mu możliwość ustalenia, czy nie doszło do naruszenia zakazu wcześniejszego użytkowania obiektu. Datę dokonania tej czynności należy też uznać za decydującą do ustalenia początku biegu trzyletniego terminu przedawnienia do wymierzenia kary za rozpoczęcie użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 (lub 55) Prawa budowlanego, chyba że organ już wcześniej stwierdził fakt rozpoczęcia użytkowania obiektu niezgodnie z prawem (akta administracyjne nie pozwalają na badanie tej ostatniej okoliczności por. II OSK 1853/09 i Prawo budowlane – Komentarz pod redakcją Andrzeja Glinieckiego, Wydanie I, Lexis Nexis str. 534-537). Odnosząc się jeszcze do zarzutów skargi trzeba stwierdzić, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 roku – Prawo energetyczne bowiem postanowienie to zostało wydane na podstawie ustawy Prawo budowlane, które reguluje proces budowlany przewidujący dokonanie zawiadomienia o zakończeniu budowy. Prawo energetyczne ani nie koliduje, ani nie stanowi lex specjalis w stosunku do Prawa budowlanego. Wskazane przez skarżącą przepisy Prawa energetycznego dotyczą już użytkowanego obiektu, który dostarcza energię elektryczną. W postępowaniu ponownym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając zażalenie na postanowienie organu I instancji winien odnieść się także do zagadnienia związanego ze stosowaniem art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego, mając przy tym na uwadze wyżej przedstawioną argumentację. Mając na uwadze powyższe art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c oraz art. 151, 200 i 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. sw