II OSK 3092/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 15 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie Oddział w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 342/14 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie Oddział w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2014r. w sprawie II SA/Sz 342/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2014r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Wspominany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku D. Ł. z dnia 19 września 2013r., ustalił warunki zabudowy dla terenu działki nr [...] w obrębie [...], gmina B., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną. Organ uznał, że zamierzenie inwestycyjne spełnia wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2012r. poz. 647 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.z.p.". W odwołaniu od powyższej decyzji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy działki nr [...] w S., w sposób bezpośredni koliduje z projektowaną inwestycją publiczną tj. planowaną drogą ekspresową S – [...] i S – [...]. Wyjaśnił, iż w wyniku realizacji tej inwestycji drogowej, działka nr [...] zostanie w całości zajęta na cele drogowe i znajdzie się w granicach pasa drogowego ww. drogi. W ocenie strony uznać należy, że wydana dla tej działki decyzja o warunkach zabudowy wpływa na jej obowiązki mające swe źródło w przepisach ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U z 2013r. poz. 1235 ze zm.), dalej powoływanej jako: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku". Zdaniem odwołującego się od momentu uprawomocnienia się decyzji środowiskowej zarządca drogi ma interes prawny, a tym samym przysługuje mu przymiot strony, we wszystkich postępowaniach, których przedmiotem są nieruchomości przewidziane pod realizację drogi. Odwołujący się zaznaczył, że wobec określenia w decyzji środowiskowej przebiegu drogi, brak jest podstaw dla jednoczesnego orzekania, że w jej granicach może być zrealizowana inwestycja w postaci budowy domu jednorodzinnego. Decyzją z dnia [...] lutego 2014r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta Gminy B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że o ile w obszarze analizowanym znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 u.p.z.p., brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Kolegium sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno – architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. Nr 164, poz.1588) dalej przywoływanego jako: "rozporządzenie". Odnosząc się do treści odwołania organ wskazał, że niezasadny jest zarzut, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...] koliduje z projektowaną inwestycją publiczną tj. planowaną drogą ekspresową. Wyjaśnił, iż w zaskarżonej decyzji bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dniu jej wydawania, a nie okoliczności i zdarzenia, które mogą powstać w przyszłości. Orzekanie o wymaganiach wynikających z ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w istocie pobawiłoby te osoby możliwości dochodzenia ich praw w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), a zatem w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie daje uprawnień do rozpoczęcia budowy i o tych okolicznościach organ I instancji poinformował w pouczeniu zaskarżonej decyzji. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zarzucając naruszenie: - art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), dalej przywoływanej jako: "K.p.a.", poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, - art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej, - art. 9 K.p.a. poprzez nienależyte informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz nieczuwanie nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, - art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013r., poz.260 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację odwołania oraz wskazano, że nawet w sytuacji gdy teren, na którym ma być zrealizowany wariant drogi nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego i co do którego wydaje się decyzję o warunkach zabudowy, to na tym terenie mogą być wznoszone wyłącznie budynki tymczasowe. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił ww. skargę wskazując, iż dla terenu, na którym znajduje się działka objęta projektowaną inwestycją brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd I instancji potwierdził stanowisko organów, że planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym w szczególności dotyczące ustalenia: linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub okapu i geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia, zaś sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno – architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu i dostatecznie precyzyjnie opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry zabudowy. Jednocześnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż niezasadny jest zarzut skarżącego, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...] koliduje z projektowaną inwestycją publiczną tj. planowaną drogą ekspresową. W tym zakresie wskazał, że strona skarżąca nie włada gruntami położonymi w sąsiedztwie wskazanej działki, ani też nie posiada jeszcze stosownego pozwolenia na ich zabudowę. Okoliczność, że na określonym terenie planowana jest inwestycja celu publicznego, która będzie realizowana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003r., poz. 687 ze zm.) dalej przywoływanej jako: "specustawa drogowa", nie może stanowić przesłanki negatywnej ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do wnioskowanej w niniejszej sprawie inwestycji. Następnie Sąd uznał za nietrafny zarzut podniesiony w skardze, że teren – na którym ma być zrealizowany wariant drogi, który nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego i co do którego wydaje się decyzję o warunkach zabudowy – powinien być przeznaczony pod budowę drogi i mogą być na nim wznoszone wyłącznie budynki tymczasowe. Zdaniem Sądu twierdzenia te nie znajdują potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa. Dodatkowo Sąd I instancji zauważył, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie daje uprawnień do rozpoczęcia budowy, bowiem w tym celu niezbędne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, na co wskazał organ I instancji w pouczeniu wydanej decyzji. Podsumowując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, zaś zarzuty zawarte w skardze nie doprowadziły do podważenia jej zgodności z prawem. Skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wywiódł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] zarzucając naruszenie: I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: - art. 54 ust. 2 w zw. z art. 1 pkt. 3, 5 i 9 u.p.z.p. w związku z art. 72 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 72 ust. 3 oraz 82 ust. 1 pkt 1 b, c, pkt 2 a, b oraz pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez nietrafne przyjęcie, że przepisy te nie zobowiązują organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy do uwzględnienia w jej treści rozstrzygnięć zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej dla inwestycji celu publicznego, która będzie realizowana na działce, dla której te warunki zabudowy są wydawane, bowiem nie można wydać decyzji, której wykonanie nie będzie możliwe lub skutkować będzie narażeniem strony lub osoby trzeciej na poniesienie szkody. II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: - naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a., wobec niedostrzeżenia, że strona skarżąca kasacyjnie, na którą nałożone zostały w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dotyczących działki, na której realizowane będzie przedsięwzięcie, dla którego taka decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana, a zatem Sąd I instancji winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w obecnym stanie prawnym nie jest możliwe wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej bez uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zakończonej wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podniesiono, że określone w decyzji środowiskowej warunki realizacji przedsięwzięcia nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane, zmieniane i wiążą organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej co do trasy przebiegu planowanej drogi. Wskazano, że art. 28 K.p.a. nie precyzuje, w jakiej postaci ma się przejawiać wpływ postępowania na interes prawny, czy obowiązek podmiotu uznawanego za stronę. Zdaniem skarżącego kasacyjnie może być to ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] wyjaśnił, że dla inwestycji drogowej polegającej na dostosowaniu drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał decyzję nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei uchwałą nr 10/2011 Rady Ministrów z dnia 25 stycznia 2011r w sprawie ustalenia programu wieloletniego pod nazwą "Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2011 – 2015" uzupełnioną na początku sierpnia 2014r. załącznikami Programu Budowy Dróg Krajowych na lata 2011 – 2015, budowę drogi krajowej nr [...] przewidziano do finansowania. Autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, że w chwili obecnej inwestor w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U z 2013r., poz. 907 ze zm.), dokonuje wyboru wykonawców tej inwestycji drogowej, której oddanie do użytku przewidywane jest na rok 2018. Skoro zatem w obrocie prawnym znajduje się decyzja środowiskowa, obejmująca swym zasięgiem działkę, dla której wydawana jest decyzja o warunkach zabudowy a decyzja środowiskowa wiąże inwestora, co do zakreślonego w niej obszaru i rodzaju inwestycji to uznać należy, że wydana dla tej działki decyzja o warunkach zabudowy wpływa na obowiązki skarżącego kasacyjnie mające swe źródło w przepisach ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku. W konsekwencji uznać należy, iż od momentu uprawomocnienia się decyzji środowiskowej zarządca drogi ma interes prawny, a tym samym przysługuje mu przymiot strony, we wszystkich postępowaniach, których przedmiotem są nieruchomości objęte tą decyzją. Skarżący kasacyjnie podniósł, że brak jest podstaw by uznać, iż przymiot strony przysługiwał będzie dopiero z chwilą uzyskania pozwolenia na budowę lub tytułu prawnego do działki. Sąd bowiem pominął fakt, że inwestycje w zakresie budowy dróg publicznych realizowane są obecnie w oparciu o przepisy szczególne specustawy drogowej. Wnoszący skargę kasacyjną przyznał, że na etapie przygotowania inwestycji, nie może być mowy o posiadaniu przez zarządcę drogi będącego inwestorem tytułu prawnego do działek, bowiem tytuł taki uzyskuje z chwilą uprawomocnienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a tym samym Sąd I instancji nie dokonał wykładni przepisów w oparciu, o które realizowane są w chwili obecnej inwestycje drogowe, opierając się wyłącznie na orzecznictwie i wykładni przepisów, których stosowanie przy inwestycjach drogowych, na czas obowiązywania specustawy drogowej zostało "zawieszone". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Odnosząc się natomiast do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności należy zwrócić się ku zarzutowi naruszenia przepisów postępowania wskazując, iż jest on całkowicie bezzasadny skoro zarzuca niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że skarżący kasacyjnie jest stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Wbrew powyższemu zarzutowi skarżący kasacyjnie był faktycznie stroną w niniejszym postępowaniu skoro odwołanie przezeń wniesione od decyzji organu I instancji zostało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. merytorycznie rozpoznane przez organ odwoławczy, a w konsekwencji tego jego skarga wniesiona do sądu administracyjnego pozwoliła Sądowi I instancji na skontrolowanie postępowania administracyjnego w zakresie rozstrzygnięcia o merytorycznym charakterze. Skoro zatem strona skarżąca kasacyjnie brała udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, uczestnicząc w nim w pełnym, przewidzianym przez prawo zakresie, to nie sposób uznać naruszenia art. 28 K.p.a. w następstwie tak sformułowanego zarzutu, jak w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia prawa materialnego wypada na wstępie wskazać, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 i nast. ustawy o dostępie do informacji o środowisku, określa wyłącznie warunki środowiskowe dla przedsięwzięć o konkretnych cechach, których spełnienie umożliwia realizację owych przedsięwzięć, a istotą postępowania w sprawie wydania takiej decyzji jest rozpoznanie wszelkich zagrożeń i uciążliwości projektowanego przedsięwzięcia wobec środowiska i określenie wpływu planowanej inwestycji na środowisko (vide: B. Rakoczy, Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2010r.; K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Wyd. Wolters Kluwer S.A. 2016r.). Odmienny charakter ma natomiast decyzja o warunkach zabudowy, która służy określeniu cech projektowanej zmiany w zagospodarowaniu terenu, tak aby była ona dostosowana do zastanych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego w celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez takie ukształtowanie przestrzeni, które stworzy harmonijną całość uwzględniając uwarunkowania funkcjonalne, gospodarcze, społeczne oraz kompozycyjne. Odmienny jest zatem charakter prawny ww. decyzji, a także odrębne są regulacje prawne będące podstawą do ich wydania. Nie istnieje zatem możliwość uwzględnianie wpływu decyzji środowiskowej na decyzję o warunkach zabudowy w innym, szerszym zakresie niż wynika to z przepisów u.p.z.p., będących podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy, zaś związanie decyzją środowiskową, o którym mowa w art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku ma miejsce jedynie przy tożsamości projektowanego przedsięwzięcia. W okolicznościach niniejszej sprawy mamy natomiast do czynienia z odrębnością projektowanych inwestycji, co przekreśla możliwość upatrywania w decyzji środowiskowej sui generis prejudykatu dla kontrolowanej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ponadto należy wskazać, iż błędny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 54 ust. 2 u.p.z.p. Przepis ten wskazuje, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego winna określać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Na mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p. powyższy przepis znajduje odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy, jednakże regulacje ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 54 ust. 2 u.p.z.p., bowiem nie określają zasad zagospodarowania oraz zabudowy terenu. Tym samym bezzasadny jest zarzut nieuwzględnienia w decyzji o warunkach zabudowy wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Natomiast zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenie przepisu art. 1 pkt 3, 5 i 9 u.p.z.p. nie poddaje się kontroli instancyjnej, bowiem art. 1 u.p.z.p. składa się z 4 ustępów i dopiero w ramach tych jednostek redakcyjnych występują punkty, a zatem przepis art. 1 pkt 3, 5 i 9 u.p.z.p. nie istnieje. W konkluzji wypada zatem wskazać, iż wobec braku stosownych regulacji prawnych, nietrafny jest pogląd skarżącego kasacyjnie o tym, iż treść decyzji ustalającej uwarunkowania środowiskowe dla inwestycji celu publicznego winna być uwzględniona przy wydawaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla innego przedsięwzięcia na tym samym terenie. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.