II SA/Wa 139/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Anna Mierzejewska, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...][...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kpa, utrzymał w mocy swoje poprzedzające postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. o odmowie wydania J .K. zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez niego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, co uzasadnia podwyższenie podstawy wymiaru emerytury, w okresach od dnia [...] listopada 2000 r. do dnia [...] stycznia 2004 r., od dnia [...] kwietnia 2008 r. do dnia [...] października 2008 r. oraz od dnia [...] stycznia 2010 r. do dnia [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, co następuje: W dniu 29 marca 2012 r. J .K. zwrócił się do Dyrektora [...] z wnioskiem o wydanie, na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. nr 86, poz. 734 ze zm.), zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez niego służby w latach 1995 - 2012 w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Staży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. nr 8, poz.67 ze zm.). Dyrektor [...] wydał J .K. w dniu [...] czerwca 2012 r. zaświadczenie nr [...] o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie § 2 pkt 2 wyżej wskazanego rozporządzenia, tj. za okres od dnia [...] czerwca 1999 r. do dnia [...] listopada 2000 r. oraz zaświadczenie nr [...] o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia, tj. za okresy: od dnia [...] grudnia 1995 r. do dnia [...] czerwca 1999 r., od dnia [...] stycznia 2004 r. do dnia [...] kwietnia 2008 r., od dnia [...] listopada 2008 r. do dnia [...] grudnia 2009 r. oraz od dnia [...] lutego 2011 r. do dnia [...] czerwca 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. organ odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści za okresy: od dnia [...] listopada 2000 r. do dnia [...] stycznia 2004 r., od dnia [...] kwietnia 2008 r. do dnia [...] października 2008 r. oraz od dnia [...] stycznia 2010 r. do dnia [...] stycznia 2011 r. Od powyższego postanowienia strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ wskazał, iż okres od dnia [...] listopada 2000 r. do dnia [...] stycznia 2004 r. dotyczy pełnienia przez zainteresowanego służby w [...] ABW. W [...] ABW, jak i w Departamencie [...] ABW brak jest jakiejkolwiek dokumentacji, rejestrów czy kartotek, które potwierdzałyby pełnienie przez J. K. służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia. W tym miejscu zauważyć należy, że [...] ABW był i jest jednostką dydaktyczną, do której zadań należy organizacja i prowadzenie szkoleń. Skoro jednostka, w której skarżący pełnił służbę w okresie od [...] listopada 2000 r. do [...] stycznia 2004 r., nie posiada i nigdy nie posiadała w swoim regulaminie organizacyjnym wykonywania czynności operacyjno - rozpoznawczych lub też dochodzeniowo - śledczych, zatem nie ma możliwości realizacji takich zadań przez funkcjonariusza pełniącego służbę w jej strukturach, a co za tym idzie niezasadne jest kwestionowanie przez stronę rozstrzygnięcia organu w tym zakresie. Odnośnie rozstrzygnięcia w zakresie odmowy potwierdzenia, iż okresy od dnia [...] kwietnia 2008 r. do dnia [...] października 2008 r. oraz od dnia [...] stycznia 2010 r. do dnia [...] stycznia 2011 r. zarówno w aktach osobowych J. K., ale również we wszelkich innych znajdujących się w posiadaniu organu dokumentach, ewidencjach i rejestrach nie znaleziono informacji, które potwierdzałyby, iż wyżej wymieniony we wskazanym okresie podejmował co najmniej sześć razy w roku czynności, z którymi wiązałoby się zagrożenie życia lub zdrowia, w rozumieniu § 4 pkt 1 rozporządzenia. Ustosunkowując się do wniosku dowodowego J. K. w postaci oświadczeń innych funkcjonariuszy o wykonywaniu określonych czynności, organ wskazał, iż oświadczenia te nie wskazywały miejsca, gdzie informacje lub dokumenty o takich czynnościach mogą się znajdować ani nie przytaczały konkretnych przykładów zdarzeń, z którymi wiązałoby się ewentualne zagrożenie życia lub zdrowia ww. a zatem nie mogły stanowić podstawy do dalszych ustaleń dowodowych w powyższej materii. Nadto organ podkreślił, iż prowadząc postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania żądanego zaświadczenia, w trybie art. 218 Kpa nie może uwzględniać jako dowodu oświadczeń byłych współpracowników J. K., gdyż niedopuszczalne jest kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści. Treść zaświadczenia ma opierać się na posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 133/10). W przypadku braku dokumentów potwierdzających określone okoliczności organ winien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Ustosunkowując się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – to jest naruszenia art. 7 w związku z art. 218 § 1 i 2 Kpa oraz naruszenia art. 219 w zw. z art. 124 § 2 Kpa organ wskazał, iż swoje rozstrzygniecie wydał w oparciu o posiadany materiał dowodowy, znajdujący się w aktach osobowych skarżącego oraz w oparciu o materiał dowodowy zawarty w dokumentach organu. Natomiast niniejsze postępowanie nie służy uzupełnianiu tak zgromadzonego materiału ale ma ono na celu wydanie zaświadczenia określonej treści w oparciu o dotychczas posiadany materiał dowodowy. Nadto z przepisów wskazanej na wstępie ustawy i rozporządzenia wynika, iż w niniejszej sprawie nie chodzi o służbę, czy czynności wykonywane w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, ale o taką służbę lub wykonywane czynności, które cechuje szczególny element zagrożenia życia i zdrowia funkcjonariusza (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 202/09, niepublikowany). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J .K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z postanowieniem poprzedzającym. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 Kpa poprzez przedwczesne jego zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia odmawiającego potwierdzenia pełnienia służby w szczególnych warunkach w zakresie okresów od dnia [...] kwietnia 2008 r. do dnia [...] października 2008 r. i od dnia [...] stycznia 2010 r. do dnia [...] stycznia 2011 r., podczas gdy postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy; art. 7 w zw. z art. 218 § 1 i 2 Kpa poprzez niezebranie i niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący w toku postępowania wyjaśniającego wszystkich istotnych okoliczności sprawy i tym samym nie dokonania żadnych konkretnych ustaleń co do przebiegu i charakteru służby skarżącego, a ograniczenie swojej analizy ogólnie jedynie do akt osobowych i bliżej nieokreślonych dokumentów, przy całkowitym pominięciu dowodu z oświadczeń funkcjonariuszy współpracujących ze skarżącym; § 4 pkt. 1 rozporządzenia poprzez nieprzyjęcie przez organ rocznego rozliczenia okresów służby w zakresie ilości podjętych przez skarżącego czynności operacyjno-rozpoznawczych, co spowodowało niezaliczenie całego roku służby tj. od dnia [...] stycznia 2008 r. do dnia [...] grudnia 2008 r. jako służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w rozumieniu rozporządzenia, w sytuacji kiedy organ potwierdził zaświadczeniem okresy od dnia [...] stycznia 2008 r. do dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz od dnia [...] listopada do dnia [...] grudnia 2008 r.; art. 219 w zw. z art. 124 § 2 Kpa poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia żądanej treści bez precyzyjnego wskazania przez organ w jego uzasadnieniu jakie konkretnie dokumentów zostały poddane badaniu i ograniczenie się w tym zakresie jedynie do wymienienia akt osobowych; art. 107 § 3 w zw. z art. 126 Kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia niespełniającego wszystkich wymogów formalnych przewidzianych przez wskazany przepis, w tym, w zakresie przedstawienia stanu faktycznego, powołania i omówienia dowodów, które stanowiły podstawę faktyczną wydanego przez organ rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Badana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze należy podkreślić, iż zaświadczenie wydawane w trybie przepisów art. 217 i art. 218 Kpa nie jest oświadczeniem woli organu, ale zaświadczeniem potwierdzającym istnienie określonego faktu na podstawie posiadanych przez ten organ danych. Wydawane w trybie przepisów Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego zaświadczenie, aby spełniało wymagania dokumentu urzędowego – zgodnie z art. 76 Kpa - musi być wydane w przepisanej formie i w przedmiocie mieszczącym się w zakresie działania danego organu, a więc musi to być organ właściwy w danej materii rzeczowo i miejscowo. Nadto, co w niniejszej sprawie jest szczególnie istotne, zaświadczenie może dotyczyć jedynie danych znajdujących się w posiadaniu organu, znajdujących się w jego ewidencji, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami. Zgodnie z treścią art. 217 § 2 pkt 1 i 2 Kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie natomiast z treścią art. 218 § 1 Kpa: w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 Kpa, czyli w przypadkach, w których dana osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego – a tak właśnie jest w niniejszej sprawie - organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie dotyczy danych organu znajdujących się w jego ewidencji, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami. Zatem nie jest dopuszczalne tworzenie na użytek jedynie tego postępowania materiałów dowodowych czy też kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści. Treść zaświadczenia ma opierać się na posiadanych przez organ wcześniej (niezależnie od niniejszej sprawy) ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych. A zatem ma opierać się na materiale zastanym istniejącym w posiadaniu organu w chwili złożenia danego wniosku o wydanie zaświadczenia. W przypadku braku dokumentów potwierdzających określone okoliczności, organ winien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Taki sposób procedowania wynika ze specyfiki uregulowania przepisów Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Wydane w tym trybie zaświadczenia czy postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści nie mają mocy res iudicata, co znaczy, iż mogą być zmienione w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy, w sytuacji gdy organ wejdzie w posiadanie dokumentów lub innych danych umożliwiających potwierdzenie danej okoliczności. Organ rozstrzyga konkretny wniosek zainteresowanego o wydanie zaświadczenia w oparciu o posiadany materiał, co wcale nie znaczy, iż organ rozpatrując ten wniosek w innym okresie czasu może załatwić sprawę w inny sposób, chociażby z tej przyczyny, iż zmianie ulegnie materiał umożliwiający wydanie zaświadczenia. Dlatego wcześniejsze wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia w trybie art. 219 Kpa nie stanowi przeszkody do wydania zainteresowanemu danego zaświadczenia na skutek później złożonego wniosku, gdy materiał dowodowy to umożliwia. Zasada ta wynika z istoty zaświadczenia. Po drugie analizując treść art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Staży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., nr 8, poz.67 ze zm.) oraz treść § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. nr 86, poz. 734 ze zm.) wskazać należy, iż rzeczone zaświadczenie dotyczy nie pełnienia przez funkcjonariusza służby, czy wykonywania przez niego czynności w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, ale o taką służbę lub wykonywane czynności, które cechuje szczególny element zagrożenia życia i zdrowia funkcjonariusza. Bacząc na powyższe zasady nie można podzielić zasadności skargi, albowiem abstrahuje ona od specyfiki procedowania w sprawach wydania zaświadczenia. Generalnie zarzuty skargi dotyczą bardziej zasad postępowania cywilnego w zakresie powództwa o ustalenie, niż postępowania administracyjnego o wydanie zaświadczenia. Procedowanie w sprawach z powództwa o ustalenie dotyczy określenia, poprzez analizę przedstawionych przez powoda powodów (i przeciwdowodów pozwanego) danego stanu. W postępowaniu administracyjnym o wydanie zaświadczenia, jak to wskazano wyżej, całe procedowanie sprowadza się jedynie do analizy materiału będącego w posiadaniu organu. Dlatego organ nie może odnosić się do dowodów wskazywanych przez stronę, ale opiera się wyłącznie na posiadanym materiale dowodowym, zatem uwagi i wnioski zainteresowanego mogą odnosić się jedynie do tego materiału dowodowego, a nie do materiału, który miałby powstać w wyniku uwzględnienia wniosków dowodowych zainteresowanego. Z tych względów zarzuty skargi od pkt 1 do 3 są chybione. Zważyć tu należy, iż inicjatywa dowodowa zainteresowanego może doprowadzić do powstania nowego, dotychczas nieznanego dowodu, ale dzieje się to poza postępowaniem o wydanie zaświadczenia, w drodze gromadzenia materiału w aktach osobowych zainteresowanego. Należy wyraźnie rozgraniczyć te postępowania. Zarzut 3 skargi jest nadto chybiony z tej przyczyny, gdyż przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej wyraźnie wskazuje okresy charakterystyczne dla częstotliwości wystąpienia w służbie funkcjonariusza określonych zdarzeń, implikujących uznanie pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższanie emerytury. Chybiony jest także zarzut 4 i 5 skargi. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ wskazał na materiał, na którym oparł swoje twierdzenia i dał temu wyraz w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa przy wydawaniu zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia i dlatego na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.