II GSK 2895/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Kabat- Rembelska Joanna Zabłocka Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 sierpnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 712/14 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie warsztatu w zakresie instalacji, w tym aktywacji, napraw oraz sprawdzania pod względem zgodności z wymaganiami rozporządzenia Komisji (WE) nr 1360/2002 tachografów cyfrowych, w tym ich kalibracji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Prezesa Głównego Urzędu Miar na rzecz R. G. 470 (czterysta siedemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2014 r., oddalił skargę R. G. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie warsztatu w zakresie sprawdzania tachografów cyfrowych. I Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Prezes Głównego Urzędu Miar (w skrócie: Prezes GUM) udzielił R. G. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą M. F.U.H. R. G. w S. (dalej: skarżący lub przedsiębiorca) zezwolenia na prowadzenia warsztatu w zakresie instalacji, w tym aktywizacji, napraw oraz sprawdzania pod względem zgodności z wymaganiami rozporządzenia Komisji (WE) nr 1360/2002 tachografów cyfrowych, w tym kalibracji. W związku z zawiadomieniem Prezesa GUM o posługiwaniu się przez przedsiębiorcę kartą warsztatową poza miejscem świadczenia usług określonym w zezwoleniu, w dniu [...] października 2012 r. organ wszczął postępowanie w sprawie. Pismami z dnia [...] lutego, [...] marca i [...] marca 2013 r. przedsiębiorca wnioskował o przeprowadzenie dowodu z doświadczenia celem sprawdzenia tachografu i jego kalibracji, dopuszczenie dowodu z pisma N. L. P. z dnia [...] lutego 2013 r. oraz z pisma Zakładu Długości i Kąta GUM z dnia [...] lutego 2013 r., a także o ustalenie i przesłuchanie jako świadków osób, które w czasie kontroli kwestionowały wykorzystanie karty warsztatowej poza miejscem udzielanych świadczeń, jak również o przesłuchanie wskazanych pracowników Okręgowego Urzędu Miar. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezes GUM dopuścił dowód z pisma Zakładu Długości i Kąta GUM z dnia [...] lutego 2013 r., odmawiając przeprowadzenia pozostałych dowodów, uzasadniając odmowę okolicznościami niemającymi znaczenia dla toczącego się postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Prezes GUM cofnął skarżącemu zezwolenie na prowadzenie warsztatu w zakresie sprawdzania tachografów cyfrowych. W uzasadnieniu organ odwołał się do dokumentów potwierdzających sprawdzenie i kalibrację tachografu w zidentyfikowanym pojeździe w dniu [...] września 2011 r., które to czynności zostały wykonane w przedsiębiorstwie skarżącego. Organ stwierdził, że sprawdzenie dryfu zegara tachografu, rejestracji zdarzeń na karcie, zespołu rejestracji rodzaju pracy kierowcy, pomiar współczynnika charakterystycznego pojazdu "w" i kalibracja tachografu wymagają użycia karty warsztatowej. Wskazując z kolei na definicję bazy drogowej z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 19 kwietnia 2006 r. w sprawie wymagań niezbędnych do prowadzenia warsztatu w zakresie napraw, instalacji lub sprawdzania tachografów cyfrowych oraz zakresu sposobu dokumentowania czynności przy wykonywaniu tych usług (Dz. U. Nr 73, poz. 511; dalej: rozporządzenie z 19 kwietnia 2006 r.) organ stwierdził, iż jest ona elementem stanowiska pomiarowego służącego do wyznaczenia współczynnika charakterystycznego pojazdu "w". W ocenie organu wszystkie czynności, poza wyznaczeniem współczynnika charakterystycznego pojazdu "w", powinny być wykonywane w miejscu określonym w zezwoleniu, nie zaś w bazie drogowej. W sprawie ustalono posługiwanie się kartą warsztatową z naruszeniem art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz. U. Nr 180, poz. 1494 ze zm.; dalej: ustawa o systemie tachografów cyfrowych), co w ocenie organu uzasadniało cofnięcie zezwolenia. R. G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. Decyzji zarzucił wadliwą wykładnię art. 13 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy o systemie tachografów cyfrowych, wskazując, że kartą warsztatową posłużono się na zatwierdzonej bazie drogowej, a jej użycie poza miejscem prowadzenia działalności podyktowane było niesprawnością pojazdu, co uniemożliwiło przemieszczenie się pojazdu do miejsca kontroli. Zdaniem skarżącego ustalenie, że karta warsztatowa może być użyta poza miejscem działalności tylko dla wyznaczania współczynnika charakterystycznego pojazdu "w", pozostaje w sprzeczności z wiedzą techniczną i sposobem obsługi urządzeń sprawdzających. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezes Głównego Urzędu Miar utrzymał w mocy własną decyzję wydaną w pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że sprawdzanie tachografów na terenie firmy V. przy ul. P. [...] w S. na zlecenie tej firmy, tj. poza miejscem określonym w zezwoleniu, było stałą praktyką skarżącego. Tym samym doszło do naruszenia art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie tachografów cyfrowych. Okoliczności te zostały potwierdzone zeznaniami J. C. (technika warsztatu zatrudnionego u skarżącego) i ustaleniami firmy detektywistycznej. Zdaniem Prezesa GUM nieuprawnione jest twierdzenie skarżącego, iż na każdej zalegalizowanej bazie drogowej można dokonywać wszystkich czynności sprawdzenia tachografu. Na bazie drogowej określonej w zezwoleniu i innej zalegalizowanej można jedynie wyznaczyć współczynnik charakterystyczny pojazdu "w", a pozostałe czynności powinny zostać wykonane w warunkach warsztatowych. Na drodze lub u klienta przedsiębiorca może użyć karty warsztatowej np. do odczytu danych z tachografu, bez możliwości jego sprawdzenia, naprawy lub instalacji. Prezes GUM podkreślił, że świadectwo wzorcowania i zaświadczenie wydane przez dyrektora Okręgowego Urzędu Miar dotyczące bazy drogowej, określające ogólnie przedmiot wzorcowania tej bazy, nie może być podstawą do wykonywania wszystkich czynności sprawdzania tachografów cyfrowych. Skarżący był świadomy faktu, że przeglądu okresowego tachografu w dniu [...] września 2011 r. mógł dokonać wyłącznie z wykorzystaniem bazy drogowej przy ul. S. [...] (w miejscu świadczenia usług), co potwierdza jego wyjaśnienie z dnia [...] listopada 2011 r. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, R. G. wniósł skargę domagając się uchylenia decyzji obu instancji i umorzenia postępowania. Decyzjom zarzucił m.in. nieustalenie, czy sprawdzany pojazd mógł się przemieścić do warsztatu skarżącego, błędne ustalenie, że karta warsztatowa może być użyta poza miejscem wskazanym w zezwoleniu jedynie dla wyznaczenia współczynnika "w" oraz nieprzeprowadzenie oględzin procesu obsługi tachografu cyfrowego za pomocą urządzeń znajdujących się w warsztacie. Skarżący podkreślił, że sprawdzanie tachografów cyfrowych, w tym ich kalibracja, odbywa się w pojeździe za pomocą urządzeń przenośnych. Odwołując się do treści § 4 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 kwietnia 2011 r. skarżący stwierdził, że baza drogowa, jako wyznaczony odcinek drogi o określonych cechach, nie musi znajdować się w miejscu prowadzenia działalności przez przedsiębiorcę. W jego ocenie każda baza drogowa, będąca zalegalizowanym odcinkiem pomiarowym, może służyć do sprawdzania tachografów. Jednocześnie skarżący wskazał na błędy organu w rozumieniu czynności technologicznego sprawdzania tachografów. W odpowiedzi na skargę Prezes Głównego Urzędu Miar wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. udzielono skarżącemu zezwolenia na świadczenie usług przy ul. S. [...] w S.. Ponadto w sprawie poza sporem jest, że skarżący miał zalegalizowane stanowisko do wyznaczania współczynnika "w" (bazę drogową), również przy ul. P. [...], gdzie dokonano kwestionowanego sprawdzenia tachografu cyfrowego w dniu [...] września 2011 r. przy użyciu karty warsztatowej. W ramach tych czynności dokonano faktycznej naprawy tachografu, zgodnie z definicją "naprawy" określoną w Załączniku I B Definicje pkt gg) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1360/2002 z dnia 13 czerwca 2002 r. dostosowującego po raz siódmy do postępu technicznego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.U.UE.L.2002.207.1); dalej: rozporządzenie nr 1360/2002; gdzie naprawa oznacza wszelką naprawę czujnika ruchu lub przyrządu rejestrującego wymagającą odłączenia ich zasilania lub odłączenia od innych elementów urządzenia rejestrującego lub otwarcia go. Jednocześnie w ocenie Sądu pierwszej instancji, wobec treści ust. 6 poz. 261 tego Załącznika, uprawnionym jest stwierdzenie, iż naprawa urządzenia rejestrującego powinna zostać przeprowadzona w warsztacie. Zgodnie natomiast z § 1 rozporządzenia z dnia 19 kwietnia 2006 r., warsztat w zakresie warunków warsztatowo-technicznych obejmuje: warunki lokalowe, wyposażenie techniczne i miejsca parkingowe, co oznacza, że warsztat nie jest równoznaczny z bazą drogową, gdyż baza drogowa służy wyłącznie do wyznaczania współczynnika charakterystycznego pojazdów "w". Zatem na terenie bazy drogowej nie można dokonywać innych czynności, poza wyznaczeniem owego współczynnika "w", a tym bardziej nie można dokonywać całego sprawdzenia tachografu cyfrowego. WSA podkreślił, że celem ustawy o systemie tachografów cyfrowych jest reglamentacja świadczenia usługi sprawdzania tachografów do miejsca określonego w zezwoleniu, aby zapobiec niejako "obwoźnemu" świadczeniu tej usługi na terenie całej Polski. Zasadnie więc Prezes GUM uznał, że czynności technologiczne sprawdzania tachografu faktycznie polegają m.in. na ustaleniu współczynnika "w", którego można dokonać na bazie drogowej, lecz pozostałe istotne czynności, w tym kalibracja tachografu, muszą przebiegać w miejscu świadczenia usług określonym w zezwoleniu, zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie tachografów cyfrowych w związku z § 9 i § 8 rozporządzenia z dnia 19 kwietnia 2006 r. Naruszenie tego warunku, uznane przez przepisy ustawy za rażące, jest podstawą do obligatoryjnego cofnięcia zezwolenia zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 4 wymienionej ustawy. II R. G. wniósł skargę kasacyjną zarzucając wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 141 pkt 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zawartą w uzasadnieniu sprzeczność w przedstawieniu stanu sprawy polegającą na zamiennym używaniu przez sąd w odniesieniu do tej samej czynności technologicznej dokonanej przez skarżącego pojęć "sprawdzenie tachografu" i "naprawa tachografu", które nie są tożsame i dotyczą czynności odmiennych zarówno pod względem technologicznym, jak i prawnym; a zarzut "naprawiania tachografu" nie był skarżącemu stawiany przez organ administracji; sprzeczność powyższa wpływa tym samym na sposób oceny rażącego charakteru naruszenia warunków prowadzenia działalności oraz na możliwości poddania toku rozumowania sądu kontroli instancyjnej a tym samym ma wpływ na wynik sprawy; art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji naruszenia przez organ administracji art. 6 oraz art. 8 k.p.a.; II. naruszenie prawa materialnego, tj.: Załącznika I B Definicje pkt gg rozporządzenia nr 1360/20012, zawierającego definicję pojęcia "naprawa" poprzez jego zastosowanie i niewłaściwą rozszerzającą wykładnię, polegającą na przyjęciu że pojęcie "naprawa" jest tożsame z pojęciem "sprawdzenia", podczas gdy posiadają one zarówno faktyczną, jak i prawną odrębność; art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie tachografów cyfrowych w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez wadliwą wykładnię i niezasadne przyjęcie, że baza drogowa nie stanowi legalnego miesjca prowadzenia działalności, a posłużenie się kartą warsztatową na zatwierdzonej bazie drogowej i dokonanie czynności związanych ze sprawdzeniem tachografu cyfrowego, przewidzianych zaakceptowaną przez organ administracji procedurą, stanowi rażące naruszenie warunków prowadzenia warsztatu, skutkujące cofnięciem zezwolenia na prowadzą działalności przez skarżącego; § 4 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 kwietnia 2006 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że baza drogowa służy jedynie wyznaczaniu czynnika "w", podczas gdy stanowi ona urządzenie diagnostyczne na którym z uwagi na sposób działania urządzeń diagnostycznych, winno być przeprowadzone pełne sprawdzenie tachografu cyfrowego. Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes GUM wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega uwzględnieniu. Główne zagadnienie prawne podniesione w skardze kasacyjnej dotyczy podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, tj. cofnięcia skarżącemu zezwolenia na prowadzenie warsztatu na podstawie art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie tachografów cyfrowych, który to przepis – jako rażące naruszenie warunków prowadzenia warsztatu – kwalifikuje posługiwanie się kartą warsztatową poza miejscem świadczenia usług określonych w zezwoleniu. Skarżący trafnie podnosi, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał pełnej, prawidłowej oceny, czy posłużenie się kartą warsztatową w dniu [...] września 2011 r. w bazie drogowej przy ul. P. [...] w S. stanowiło posłużenie się kartą warsztatową poza miejscem świadczenia usług określonych w zezwoleniu. Co do tej kwestii, mimo iż skarżący prezentował stanowisko, że baza drogowa jest częścią warsztatu i jest miejscem świadczenia usług określonych w zezwoleniu, Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w wystarczającym stopniu do powyższej argumentacji strony zawartej w uzasadnieniu skargi. Nie jest bowiem wystarczające powtórzenie stwierdzeń z decyzji organów, bez dokonania przez sąd administracyjny własnej wykładni przepisów i ustalenia treści normy prawnej. Konieczne było zatem odniesienie się do stanowiska skarżącego, który powoływał się także na to, że organ wydał zaświadczenie potwierdzające, że baza drogowa jest przeznaczona do sprawdzania tachografów pojazdów samochodowych. W rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 19 kwietnia 2006 r. w sprawie wymagań niezbędnych do prowadzenia warsztatu w zakresie napraw, instalacji lub sprawdzania tachografów cyfrowych oraz zakresu i sposobu dokumentowania czynności przy wykonywaniu tych usług w § 4 ust. 2 przyjęto, że baza drogowa wchodzi w skład stanowiska pomiarowego, a stanowisko pomiarowe jest wyposażeniem technicznym warsztatu (§ 4 ust. 1 i załącznik do rozporządzenia określający zakres wyposażenia technicznego warsztatu 1 lp. 3). Z uwagi na zarzuty podnoszone przez skarżącego konieczne było zajęcie stanowiska, czy baza drogowa jest miejscem świadczenia usług określonych w zezwoleniu w rozumieniu art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie tachografów cyfrowych. Sankcja w postaci cofnięcia zezwolenia na prowadzenie warsztatu związana jest bowiem z posługiwaniem się kartą warsztatową poza miejscem świadczenia usług. W tym kontekście skarżący trafnie zarzuca, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał jednoznacznej oceny, czy powodem cofnięcia zezwolenia było to, że posłużono się kartą warsztatową poza miejscem świadczenia usług, czy to, że posłużono się kartą warsztatową w bazie drogowej do wykonania usług, które nie mogą być wykonywane w bazie drogowej. Oznacza to, że skarżący trafnie zarzuca naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., który nakłada obowiązek przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanowiska co do zarzutów podnoszonych przez skarżącego. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. uzasadniony jest także z tego powodu, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku mowa jest zamiennie o naprawie albo sprawdzaniu tachografu (str. 8 uzasadnienia "w ramach tych czynności dokonano faktycznej naprawy tachografu zgodnie z definicją "naprawy" określoną w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1360/2002...", podczas gdy w uzasadnieniu decyzji organ postawił skarżącemu zarzut sprawdzania tachografu w bazie drogowej, a nie jego naprawy). Skoro sprawa nie została rozpoznana prawidłowo na skutek braku odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do stanu prawnego, który ma zastosowanie w tej sprawie oraz stanu faktycznego i zarzutów podnoszonych przez skarżącego, skargę kasacyjną – jako opartą na usprawiedliwionych zarzutach – należało uwzględnić. Sąd pierwszej instancji ponownie rozpozna sprawę z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.