I OSK 2992/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2034/14 odrzucającego skargę [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2034/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę [...] Spółka Akcyjna z siedziba w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Sąd I instancji w uzasadnieniu wskazał, że postanowieniem z [...] 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) stwierdził niedopuszczalność odwołania [...] SA z siedzibą w [...] (dalej spółka bądź ...) od decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2014 r.) orzekającej o zwrocie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. Postanowienie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez spółkę. Pismem z 17 czerwca 2014 r. spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] 2014 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] 2014 r.), którą rozpoznano odwołanie Prezydenta [...] od decyzji z [...] 2014 r. Decyzji [...] 2014 r. spółce nie doręczono. Sąd I instancji odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa wskazał, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji, nie uznały spółki za stronę postępowania, w związku z czym decyzje wydane w sprawie nie zostały jej doręczone. Nadto postanowieniem z [...] 2014 r. Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącej od decyzji z [...] 2014 r. Sąd I instancji uznał, że wnosząca skargę nie była stroną postępowania administracyjnego, wobec czego skarga wniesiona została przez podmiot nie mający przymiotu strony i nie posiadający legitymacji do jej wniesienia, co czyni skargę niedopuszczalną i obliguje do jej odrzucenia. Sąd I instancji wskazał, że powyższe stanowisko wynika z wyroku NSA z 17 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 347/12 (dalej wyrok I OSK 347/12) - zapadłego uprzednio w niniejszej sprawie. Sąd ten oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 września 2011 r., I SA/Wa 203/11, wydanego w sprawie ze skargi [...] SA w [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] 2010 r. nr [...], którą uchylona została decyzja Starosty [...] z [...] 2010 r. nr [...], w przedmiocie zwrotu nieruchomości, a sprawa przekazana temu organowi do ponownego rozpoznania. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku I OSK 347/12, z akt sprawy wynika, że [...] nie legitymuje się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Swoje uprawnienia do bycia stroną postępowania o zwrot wywodzi z umowy zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] 1996 r. Rep. A nr [...], z wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z 27 listopada 2008 r., V Ca 1827/08 (dalej wyrok V Ca 1827/08), który dotyczy należności za bezumowne korzystanie przez [...] z nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Wyrok ten przesądza, że stronami umowy z [...] 1996 r. są Miasto [...] i [...], co ma wpływ na rozliczenia finansowe między nimi. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wyrok V Ca 1827/08 nie przesądza o kręgu stron postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a dotyczy kwestii roszczeń wynikających z umowy z [...] 1996 r., które mogą być przedmiotem tylko postępowania cywilnego. Wyrok V Ca 1827/08 nie przekłada się w żaden sposób na postępowanie administracyjne o zwrot nieruchomości. Stronami takiego postępowania jest: były właściciel lub jego następca prawny, aktualny właściciel nieruchomości oraz inne osoby które legitymują się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości [art. 136 ust. 3, art. 229 ugn]. Wskazana umowa daje spółce roszczenie względem Miasta [...], które może dochodzone tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził prawomocnym wyrokiem I OSK 347/12 o braku przymiotu strony w niemniejszym postępowaniu przez [...] w [...], a zgodnie z art. 190 ppsa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest związany w niniejszej sprawie wykładnią prawa dokonaną w tamtym wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I instancji wskazał, że prawidłowość wydania postanowienia z [...] 2014 r., , stwierdzającego niedopuszczalność odwołania spółki od decyzji z [...] 2014 r. zostanie oceniona przez Sąd w sprawie zarejestrowanej pod sygn. akt I SA/Wa 1688/14. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wywiodła skargę [...] Spółka Akcyjna z siedziba w [...], reprezentowana przez r. pr. J. W., zarzucając naruszenie: 1. art. 1 ustawy [z dnia 25 lipca 2002 r.] prawo o ustroju sadów administracyjnych [Dz. U. nr 153, poz. 1269. ze zm.] przez jego niezastosowanie i niezbadanie pod względem zgodności z prawem działania organu administracji publicznej w zakresie podniesionych w złożonej skardze zarzutów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 58 ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi mimo braku przesłanek; 3. art. 190 ppsa przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji odrzucenie skargi mimo braku przesłanek; 4. art. 28 kpa w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP przez odmówienie przymiotu strony spółce mimo, że postępowanie dotyczy jej interesu prawnego, co stanowi zawężającą wykładnię prawa do sądu – jak również zaprzeczenie domniemaniu dopuszczalności drogi sądowej spółce i prawa do procesu przed organami administracji wyznaczonego przez art. 1 kpa; Wskazując na powyższe naruszenia spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w przedmiotowym postępowaniu za obie instancje, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka M. S., reprezentowana przez r. pr. I. C., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 190 ppsa okazał się usprawiedliwiony, choć nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Trafnie autor skargi kasacyjnej podniósł, że art. 190 ppsa znajduje zastosowanie, gdy na skutek wyroku kasacyjnego, doszło do przekazania sprawy Sądowi I instancji. W kontrolowanej sprawie nie doszło zatem do spełnienia dyspozycji art. 190 ppsa. Mimo, że Sąd I instancji wadliwie przywołał art. 190 ppsa zamiast 170 ppsa, w istocie prawidłowo zastosował normę prawną, wywiedzioną z 170 ppsa. Autor skargi kasacyjnej nie uwzględnił w stopniu dostatecznym, że zaskarżone postanowienie zapadło w sprawie, w której uprzednio zapadł już prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2013 r., I OSK 347/12. Zgodnie z art. 170 ppsa, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Swoistość mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że obejmuje także inne sądy (w tym Naczelny Sąd Administracyjny) i inne organy państwowe (w tym orzekające w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym), które muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty te są faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Ratio legis art. 170 ppsa polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z: 19.5.1999 r., IV SA 2543/98; 9.6.2006 r., I OSK 1268/05, akceptowane przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 435, uw. 2; B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 r., s. 477-477 uw. 3-5). Podmioty, o których mowa w art. 170 ppsa, bez wyjątku muszą przyjmować, że dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2013 s. 625, nb 3, 4). Błędne powołanie w zaskarżonym postanowieniu art. 190 ppsa stanowi w tej sytuacji jedynie naruszenie przepisów postępowania, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, wobec prawidłowego zastosowania przez Sąd I instancji normy wywiedzionej z art. 170 ppsa. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 58 ppsa przez niewłaściwe zastosowanie należy wskazać, że art. 58 składa się z 4 paragrafów, w tym § 1 składa się 6 punktów, o zróżnicowanej treści normatywnej. Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutu i jego uzasadnienia (postanowienie NSA: z 4.11.2014 r., I OSK 2618/14; 14.10.2014 r., II FSK 2561/14, cbosa). Art. 1 § 1 i 2 upsa sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ppsa bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W niniejszej sprawie skarga została złożona przez spółkę, która nie posiadała przymiotu strony i nie posiadała legitymacji do wniesienia skargi (art. 50 § 1 i 2 ppsa), co prawidłowo uznał Sąd I instancji, nie naruszając art. 1 § 1 i 2 upsa. Zarzut naruszenia art. 28 kpa w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483, sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319, zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946) przez pozbawienie spółki prawa do sądu należy uznać za niezasadny. Wbrew stanowisku spółki, art. 138 ust. 1 i 2 ugn nie daje podstaw spółce do bycia stroną w kontrolowanym postępowaniu, o czym przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku I OSK 347/12 (art. 170 ppsa). Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa spółki do sądu ani nie stanowi o zamknięciu drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Spółka ma otwartą drogę przed sądem powszechnym (art. 177 in princ. Konstytucji RP; wyrok I OSK 347/12). Ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania administracyjnego jest podstawowym obowiązkiem organu administracyjnego, wykonywanym już we wstępnej fazie postępowania, tak by zapewnić każdej ze stron prawo czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 kpa). Interes prawny w postępowaniu zwrotowym ma poprzedni właściciel, a także obecny właściciel spornej nieruchomości, oraz podmioty, którym służy inne rzeczowe prawo do niej (art. 136 ust. 3, art. 229 ugn; art. 170 ppsa). Interes prawny przeciwstawiany jest interesowi faktycznemu, który nie stwarza uprawnień zastrzeżonych dla tego pierwszego pojęcia. Art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, wymienione w skardze kasacyjnej, przewidują prawo podmiotu do sprawiedliwego rozpoznania jego sprawy, przy uwzględnieniu, że ustawa nie może nikomu ograniczać prawa do dochodzenia na drodze sądowej ochrony jego praw i wolności. Spółka korzystała z ochrony jej praw w postępowaniu zakończonym wyrokiem V Ca 1827/08. Także ewentualne inne roszczenia, wynikające z umowy z [...] 1996 r. Rep. A. nr [...], mogą być dochodzone przez spółkę przed sądem powszechnym. Skoro Sąd I instancji niewadliwie ustalił, że objęte skargą do sądu rozstrzygnięcie administracyjne nie dotyczyło praw i obowiązków spółki chronionych w postępowaniu o zwrot nieruchomości, a więc brak było po jej stronie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, nie mogło stanowić ograniczenia do sądu odrzucenie skargi spółki w sytuacji gdy przepis ustawy regulujący postępowanie przed sądami administracyjnym uzależnia możliwość wniesienia skargi od istnienia interesu prawnego wynikającego z prawa materialnego. W związku z powyższym Sąd I instancji prawidłowo na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa odrzucił niniejszą skargę jako niedopuszczalną. Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że zaskarżone postanowienie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak sentencji postanowienia.