II SA/Gl 963/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Bonifacy Bronkowski po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. K. i S. K. na pismo Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy nabycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej p o s t a n a w i a odrzucić skargę. W dniu [...] r. I. K. i S. K. złożyli w Urzędzie Miejskim w S. wniosek o bezprzetargowe nabycie działek nr 1 i 2, obręb [...] S., celem poprawy zagospodarowania swojej posesji oznaczonej nr 3. Wniosek ten złożono w oparciu o art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., 102, poz. 651 ze zm.). W odpowiedzi na powyższy wniosek Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S. w piśmie z dnia [...] r., nr [...] poinformował o nieuwzględnieniu przedmiotowego wniosku oraz, że podjęto decyzję o przygotowaniu nieruchomości objętych wnioskiem do obrotu cywilnoprawnego w drodze przetargu. W dniu [...] r. I. K. i S. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe pismo, domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu skargi zarzucono naruszenie przepisu art. 37 ust. 2 pkt 6. ustawy o bezprzetargowym zakupie nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie, bowiem w powyższej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna, zaś pismo, na które powołują się skarżący jest jedynie pismem informacyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kognicji tych sądów określają przepisy art. 3, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie P.p.s.a. W indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej kontrola działalności organów obejmuje orzekanie w sprawach skarg: na decyzje administracyjne, na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, na inne niż określone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, jak również na bezczynność organów administracji publicznej we wszystkich wymienionych wypadkach (art. 3 § 2 pkt 1-4a i 8 p.p.s.a.). Z treści przedmiotowej skargi wynika, że skarżącym chodzi w istocie o zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości będących własnością gminy w drodze bezprzetargowej. Zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. W tym miejscu wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09 podjętej przez skład siedmiu sędziów, wskazał, że unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Wynika to z faktu, iż działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Szczególne unormowania ustawy dotyczące obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego podyktowane są tym, że mienie to ma służyć przede wszystkim celom publicznym. Dlatego też przyjęta w Kodeksie cywilnym fundamentalna zasada swobody umów oraz swoboda właściciela rozporządzania jego rzeczą doznaje określonych ograniczeń. Przywołując powyższe wywody zauważyć jednak trzeba, że ograniczenia te nie powodują jednak, że spory w tym zakresie tracą cywilnoprawny charakter (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 marca 2011 r., I OSK 492/11 oraz postanowieniu z dnia 23 marca 2010 r., I OSK 442/10). Biorąc pod uwagę powyższe uznać należy, że skarga I. K. i S. K. na pismo Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., nr [...] informujące o nieuwzględnieniu wniosku o bezprzetargowe nabycie działek nr 1 i 2, obręb [...] S., jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Zaskarżone pismo nie jest bowiem ani decyzją, ani też postanowieniem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a., nie jest też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Akt ten nie ustala bowiem ani nie odmawia ustalenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sprawy dotyczące umów sprzedaży nieruchomości są sprawami cywilnoprawnymi i w myśl art. 2 § 1 kpc podlegają kognicji sądów powszechnych. Podkreślić należy, że gmina funkcjonuje nie tylko jako podmiot władczy w sferze administracji publicznej, gdy wykonuje zadania zlecone jej ustawą przez państwo, czy gdy wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność jako wspólnota samorządowa. W zakresie stosunków majątkowych (m.in. w związku z gospodarowaniem gminnym mieniem komunalnym) gmina występuje jako podmiot cywilnoprawny na takich samych zasadach jak każdy inny uczestnik obrotu prawnego. Sąd administracyjny jest właściwy do rozpatrywania skarg tylko na pierwszy z wymienionych zakresów działalności gminy (czy jej bezczynność w tych dziedzinach), spory powstałe zaś w związku z funkcjonowaniem gminy jako podmiotu cywilnoprawnego rozpatruje właściwy sąd cywilny. Wobec powyższego Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.