VII SA/Wa 484/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A K i I K prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...], na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), nakazał [...] Spółdzielni Mieszkaniowej rozbiórkę pawilonu ze ścianą przeszkloną, usytuowanego przy ul. [...] róg [...] w [...] na działce nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że pismem z dnia 30 kwietnia 2014 r. Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] zawiadomił o samowolnym wybudowaniu pawilonów przy ul. [...] w [...] . W dniu [...] czerwca 2014 r. dokonano czynności kontrolnych na działce nr [...] w [...] , podczas których stwierdzono, iż elewacja frontowa pawilonu usługowego usytuowana jest w odległości 17,7 m od krawędzi ul. [...] , a od ulicy [...] m. Obiekt ma wymiary 12 m x 4,4 m i wysokość ok. 3,2 m. Pawilon ustawiono na miejscach parkingowych uliczki osiedlowej, na elementach betonowych. Jest to obiekt konstrukcji stalowej z dachem krytym blachą trapezową, z odprowadzeniem wody za pomocą rynny i rur spustowych na teren uliczki wewnętrznej, elewacja wejściowa całkowicie przeszklona, zlokalizowane są dwa otwory drzwiowe obsługujące dwa niezależne pomieszczenia o powierzchni ok. 35m2 i 17m2. Pawilon wyposażono w energię elektryczną i klimatyzację. Do pawilonu prowadzi chodnik wykonany z kostki betonowej. Na całej długości elewacji wejściowej znajduje się szklany daszek o wysięgu 1 m. Organ nadzoru budowlanego podkreślił, że z pisma organu administracji architektoniczno - budowlanej z dnia [...] maja 2014 r. wynika, że nie dokonano zgłoszenia, ani nie wystąpiono o pozwolenie na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego. W związku z powyższym w dniu [...] lipca 2014 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie budowy pawilonu. Zdaniem organu przedmiotowy wolnostojący pawilon handlowy ustawiony na elementach betonowych należało uznać za trwale związany z gruntem i jego budowa powinna być realizowana po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Wobec powyższego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] lipca 2014 r., wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymano prowadzenie robót budowlanych związanych z budową pawilonu oraz nałożono na [...] Spółdzielnię Mieszkaniową obowiązek przedłożenia zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności pawilonu handlowego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązek należało wykonać w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. Organ wskazał, że postanowienie zostało podjęte przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową w dniu [...] sierpnia 2014 r., zatem dokumentacja winna być złożona do dnia 2 października 2014 r. Mimo upływu terminu nie przedłożono wymaganej dokumentacji, a konsekwencją niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawo budowlane, było wydanie decyzji o nakazie rozbiórki, w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. [...]Spółdzielnia Mieszkaniowa złożyła odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] października 2014 r., zarzucając naruszenie: - art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieustalenie interesu prawnego lub obowiązku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w sprawie dotyczącej samowolnego wybudowania pawilonu na terenie przy ul. [...] , - art. 48 w zw. z art. 52 ustawy Prawo budowlane, poprzez skierowanie postanowienia z dnia [...] lipca 2014 r. o wstrzymaniu robót budowlanych, a następnie decyzji z dnia [...] października 2014 r. do podmiotu niebędącego inwestorem, właścicielem ani zarządcą obiektu budowlanego objętego przedmiotem postępowania. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa podkreśliła, że rozstrzygnięcie organu I instancji zapadło bez wyjaśnienia podstawowej kwestii, jaką jest ustalenie stron postępowania. Wskazała, że organ nadzoru budowlanego za jedyną stronę postępowania uznał [...] Spółdzielnię Mieszkaniową, tymczasem Spółdzielnia będąc współużytkownikiem wieczystym gruntu stanowiącego działkę nr [...] z obr. [...] , nie jest inwestorem przedmiotowego pawilonu, który został na tym gruncie postawiony przez dzierżawcę gruntu. Inwestorem było [...] spółka cywilna [...] , które w dniu [...] stycznia 2014 r. zawarło z WSM umowę najmu (dzierżawy) gruntu o pow. 52,80 m2, wchodzącego w skład terenu stanowiącego działkę nr ew. [...] z obr. [...]. Zgodnie z § 1 umowy grunt wykorzystywany jest na prowadzenie działalności "w celu ustawienia obiektów ruchomych, nie posiadających fundamentów, nie związanych trwale z gruntem". Spółdzielnia podkreśliła, że sprawa została zatem rozpoznana bez udziału inwestora, a obowiązek rozbiórki obiektu skierowano błędnie do uczestnika postępowania będącego użytkownikiem wieczystym gruntu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 142 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...] października 2014 r. oraz poprzedzające ją postanowienie nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, iż przedmiotowy pawilon został wybudowany bez pozwolenia na budowę, jak również bez zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, co uzasadnia podjęcie przez organ nadzoru budowlanego stosownych działań wyjaśniających oraz legalizacyjnych. Obowiązki mające na celu legalizację wskazanej samowoli, jak również obowiązek jej rozbiórki, zostały nałożone na [...] Spółdzielnię Mieszkaniową, która jest współużytkownikiem wieczystym działki, na której pawilon został usytuowany, co potwierdza wypis z rejestru gruntów z dnia [...] maja 2014 r. Organ odwoławczy wskazał, że z treści wniesionego odwołania wynika, iż zobowiązana nie jest inwestorem pawilonu, a jej udział w dotychczasowym postępowaniu miał na celu pomoc w przeprowadzeniu stosownej procedury legalizacyjnej. Spółdzielnia na potwierdzenie powyższego przedłożyła kopię umowy najmu części działki nr [...] z obrębu [...], zawartej w dniu [...] stycznia 2014 r. z [...] spółka cywilna, w celu ustawienia obiektów ruchomych, nieposiadających fundamentów, niezwiązanych trwale z gruntem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że z akt sprawy, jak również z uzasadnienia i rozdzielnika skarżonej decyzji wynika, że organ I instancji jako stronę przedmiotowego postępowania traktował jedynie skarżącą Spółdzielnię. Stan taki był wynikiem zaniechania przez organ powiatowy przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego również w zakresie prawidłowego ustalenia stron postępowania. Dlatego zalecił, aby organ powiatowy ponownie rozpoznając sprawę podjął działania mające na celu prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania oraz zapewnił im możliwość wzięcia czynnego udziału na każdym jego etapie. Zdaniem organu odwoławczego, w związku z tym, iż skarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należało zgodnie z art. 138 § 2 w zw. z art. 142 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] grudnia 2014 r. złożyli [...] , zarzucając naruszenie: - art. 138 § pkt 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie, - art. 138 § Kpa w zw. z art. 142 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w szczególności poprzez niewskazanie okoliczności, jakie organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zdaniem skarżących organ uchylając decyzję PINB dla [...] w oparciu o art. 138 § 2 w zw. z art. 142 Kpa błędnie zastosował wskazany przepis, organ winien bowiem w niniejszym przypadku zastosować art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, a mianowicie powinien uchylając decyzję umorzyć postępowanie organu I instancji w całości. Odnosząc się do naruszenia przepisu art. 138 § 2 Kpa skarżący wskazali, że organ odwoławczy podejmując na tej podstawie decyzję jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wskazówki, o których mowa w tym przepisie. Należy jednak uwzględnić, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Wskazali na tezę wyroku NSA z dnia 21 lutego 2012 r. II GSK 9/11, LEX nr 1121155: "z tego też względu organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji", należy rozumieć w ten sposób, że organ pierwszej instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie do wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Natomiast jest związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Niewątpliwie wiążące prawnie są także oceny prawne organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty są całkowicie bezzasadne. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zadaniem Sądu było dokonanie oceny prawidłowości podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Oceniając prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wskazać trzeba, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody, dla których organ odwoławczy tego rodzaju rozstrzygniecie podejmuje, muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wystarczy przy tym ogólne wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem I instancji, konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania. W świetle zarzutów postawionych w skardze, podkreślić należy, że decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Słusznie w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w I instancji uznając, że kwestia adresata decyzji nie została należycie wyjaśniona. Ten zasadniczy motyw rozstrzygnięcia organu II instancji jest całkowicie uzasadniony. Rzeczywiście bowiem zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy nie był kompletny. Słuszne wątpliwości organu odwoławczego budziła rzetelność przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego na okoliczność ustalenia inwestora przedmiotowego budynku. Skoro w toku postępowania odwoławczego dotychczasowy adresat decyzji wykazywał, że inwestorem było [...] , to niewątpliwie całe postępowanie należało powtórzyć. Spółdzielnia przedłożyła umowę najmu (dzierżawy) gruntu o pow. 52,80 m2, wchodzącego w skład terenu stanowiącego działkę nr ew. [...] z obr. [...]. Zgodnie z § 1 umowy grunt wykorzystywany miał być "w celu ustawienia obiektów ruchomych, nie posiadających fundamentów, nie związanych trwale z gruntem". Spółdzielnia podnosiła, że sprawa została rozpoznana bez udziału inwestora, a obowiązek rozbiórki obiektu błędnie skierowano do niej. Jest niekwestionowane, że organ I instancji jako stronę przedmiotowego postępowania traktował jedynie Spółdzielnię. Stan taki był wynikiem zaniechania przez organ powiatowy przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia inwestora przedmiotowego obiektu, który może nie być tożsamy z właścicielem (użytkownikiem wieczystym) gruntu. Okoliczność ta, miała bezpośredni wpływ na prawidłowe ustalenia stron postępowania. Słusznie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał organowi powiatowemu, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy podjął działania mające na celu prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania oraz zapewnienie im możliwość wzięcia czynnego udziału na każdym jego etapie. Nie ulega wątpliwości, iż działanie organu I instancji naruszało art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających wpływ na wynik sprawy. Organ ten bez należytej staranności w gromadzeniu materiału dowodowego ustalił, że nakaz rozbiórki powinien być skierowany do podmiotu mającego prawo do gruntu bez oceny czy ten sam podmiot jest inwestorem obiektu. Skoro decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to zgodnie z art. 138 § 2 w zw. z art. 142 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadnym było uchylenie tej decyzji oraz postanowienia poprzedzającego ją i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Słuszna była ocena organu II instancji, że tylko całościowe powtórzenie postępowania w sprawie pawilonu usytuowanego przy ul. [...] róg [...] w [...] na działce nr 6/12, może doprowadzić, do prawidłowego jej rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze – działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.