II SA/Łd 57/14

Dnia 11 sierpnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2014 roku przy udziale - sprawy ze skargi B. La. w przedmiocie wymierzenia grzywny [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. z powodu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2013 roku w sprawie o sygn. akt II OSK 1603/11 1. wymierza [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. grzywnę w wysokości 300 (trzysta) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego B. L. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B. L., pismem z dnia 5 grudnia 2013 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę zawierającą żądanie: 1) wymierzenia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. grzywny, w trybie art. 154 § 1 i § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., wobec niewykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2013 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1603/11 oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, 2) stwierdzenia, że niewykonanie wyroku i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zgodnie z art. 154 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi B. L. wyjaśnił, że wskazanym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2011 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1952/10 oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją [...] Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], nakazującą Miastu S. wykonanie określonych robót budowlanych. Pomimo upływu niemal roku od wydania wyroku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nadal nie wykonał wskazań NSA zawartych w jego uzasadnieniu. Organ wszczął wprawdzie postępowanie naprawcze, ale prowadzi je w sposób przewlekły, bowiem nadal jest na etapie gromadzenia materiału dowodowego. Skarżący podał, że pismem z dnia 22 marca 2013 r. wezwał organ do wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w odpowiedzi uzyskał zapewnienie, że przedmiotowa sprawa zostanie rozpoznana w jak najszybszym tempie, ale ze względu na jej skomplikowany charakter organ nie jest w stanie określić terminu zakończenia postępowania. Pismem z dnia 5 czerwca 2013 r. skarżący ponownie zwrócił się do organu o niezwłoczne podjęcie działań zmierzających do zakończenia postępowania naprawczego. Jednak do chwili wniesienia skargi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie wydał wymaganej prawem decyzji. W związku z powyższym, ze względu na uporczywe ignorowanie terminów procesowych oraz niewywiązywanie się organu z ustawowych obowiązków, wniósł o uznanie przez sąd, iż przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny w najwyższej wysokości wynikającej z przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Obszernie opisał podejmowane w sprawie działania, które miały miejsce po wpłynięciu do organu akt przedmiotowej sprawy, co nastąpiło w dniu 7 marca 2013 r. Pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r. organ poinformował strony, że postępowanie administracyjne w sprawie przeprowadzenia postępowania naprawczego polegającego na doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych na drodze krajowej nr 70, nie mogło być rozpatrzone w terminie 1 miesiąca, zgodnie z art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i zostanie rozpoznane po zakończeniu postępowań nadzwyczajnych w sprawach rozstrzygnięć ostatecznych wydanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.. Organ, począwszy od dnia 28 maja 2013 r. wydawał orzeczenia w postępowaniach nadzwyczajnych, dotyczących wcześniejszych rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego szczebla powiatowego oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.. Kontynuując postępowanie organ podejmował działania mające na celu uzupełnienie posiadanego materiału dowodowego. Pismem z dnia 26 sierpnia 2013 r. wystąpił do Urzędu Miasta S. o przesłanie fragmentu mapy oraz uproszczonych wypisów z rejestru gruntów działek bezpośrednio graniczących z drogą oraz o udzielenie informacji, czy gmina, jako inwestor robót budowlanych, wykonała analizę porealizacyjną w zakresie emisji zanieczyszczeń komunikacyjnych do powietrza oraz emisji hałasu. Pismem z tej samej daty organ wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. o przesłanie decyzji zatwierdzających projekty budowlane i udzielających pozwoleń na budowę (wraz z dokumentacją projektową) obiektów usytuowanych wzdłuż drogi. Natomiast pismem z dnia 4 września 2013 r. organ wystąpił do Urzędu Miasta S. o przesłanie decyzji zatwierdzających projekty budowlane i udzielających pozwoleń na budowę (wraz z dokumentacją projektową) obiektów budowlanych usytuowanych na działkach o nr 183/2 i 184/3. Organ, pismami z dnia 10 września i 11 października 2013 r., zwrócił się także o przesłanie uchwał dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego drogę. Pismem z dnia 10 września 2013 r. organ wystąpił do [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. o udzielenie informacji, czy inwestor wykonał analizę porealizacyjną w zakresie emisji zanieczyszczeń komunikacyjnych do powietrza i emisji hałasu. Ponadto, organ skierował do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniosek o udzielenie, na podstawie art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, zgody na odstępstwo od § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W dniu 18 października 2013 r. odbyło się spotkanie organu z przedstawicielami Urzędu Miasta S. mające na celu omówienie kwestii zapisów znajdujących się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia 26 listopada 2013 r. organ powiadomił strony postępowania, iż postępowanie naprawcze zostanie zakończone w terminie 30 dni od dnia zakończenia dodatkowych czynności proceduralnych. Z kolei w dniu 2 grudnia 2013 r. odbyło się w Urzędzie Miasta S. spotkanie przedstawicieli organu ze skarżącym w celu omówienia podnoszonych przez niego kwestii, na co wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 stycznia 2013 r. Organ wskazał, że skarżący bierze czynny udział w toczącym się postępowaniu, podnosi szereg kwestii związanych z realizacją inwestycji, co z kolei powoduje, iż organ musi prowadzić dodatkowe postępowania wyjaśniające. Dodano, że do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę do tutejszego organu nie wpłynęła odpowiedź z Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju (poprzednio: Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej), a [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopiero po otrzymania przedmiotowego pisma uprawniony będzie do wydania stosownego rozstrzygnięcia w sprawie. [...]WINB podkreślił, że z zarzutem bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania naprawczego nie zgadza się, gdyż sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter, jest postępowaniem wielowątkowym, dotyczącym inwestycji mającej znaczenie dla mieszkańców miasta S. oraz podróżnych, a podjęte rozstrzygnięcia mogą mieć dalekosiężne skutki. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 11 sierpnia 2014 r. pełnomocnik organu podał, iż w dniu 27 czerwca 2014 r. została wydana w sprawie decyzja Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 154 § 1 p.p.s.a, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Wszczęcie postępowania sądowego o zastosowanie środków określonych w tym przepisie ma na celu ukaranie organu m.in. za pozostawanie w bezczynności lub przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku uchylającym zaskarżony akt oraz jego zdyscyplinowanie. Warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi w tym trybie jest uprzednie pisemne wezwanie organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Ponieważ ustawa nie wprowadza ograniczeń temporalnych, co do realizacji uprawnienia do wniesienia skargi, przyjąć należy, iż strona może z niego skorzystać w każdym czasie, po upływie ustawowego terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że skarżący dopełnił jedynego warunki dopuszczalności wniesienia skargi na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a., kierując do organu, pismem z dnia 22 marca 2013 r. stosowne wezwanie, po czym złożył skargę do sądu, pismem datowanym na 5 grudnia 2013 r. Przesłanką materialnoprawną wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 154 p.p.s.a. jest bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku uchylającym. Stan bezczynności lub stan przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji określonej w art. 154 § 1 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ w powtórnym postępowaniu, prowadzonym na skutek wydanego uprzednio wyroku w sprawie sądowoadministracyjnej, pomimo upływu stosownych terminów nie załatwia sprawy, tzn. nie wydaje nowego rozstrzygnięcia w sprawie. Bezczynność organu zachodzi niezależnie od tego, czy organ podejmował w określonym czasie jakieś czynności proceduralne, czy tez był całkowicie bierny. Podobna sytuacja dotyczy stanu przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera, Warszawa 2013, str. 596). Z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, będących istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy. W wyroku z dnia 26 października 2012 r., w sprawie o sygn. akt: II OSK 1956/12, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wtedy, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Sąd administracyjny oceniając zasadność skargi na niezałatwienie sprawy po wyroku kasacyjnym i przewlekle prowadzenie postępowania bierze pod uwagę stan istniejący w czasie jej wnoszenia. Załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (art. 154 § 3 p.p.s.a.). Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (art. 286 § 2 p.p.s.a.). Jak wskazał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę akta sprawy przekazane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęły do organu w dniu 7 marca 2013 roku, zatem od tej daty należy liczyć termin do załatwienia sprawy. Niekwestionowaną okolicznością, co także wynika z treści odpowiedzi na skargę, jest to, iż do dnia wniesienia przedmiotowej skargi, mimo uprzedniego wezwania organu przez skarżącego do załatwienia sprawy, tenże nie wydał rozstrzygnięcia. Tym samym od dnia przekazania akt sprawy do organu wraz z prawomocnym wyrokiem, do dnia złożenia skargi o wymierzenie grzywny, minęło dziewięć miesięcy. Tymczasem - stosownie do przepisu art. 35 § 1 k.p.a. - organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zgodzić się należy ze skarżącym, że organ przekroczył terminy wyznaczone w Kodeksie postępowania administracyjnego przewidziane dla rozpoznania sprawy. Skoro zatem organ, w wyznaczonym przepisami Kodeksu terminie, sprawy nie załatwił, to wniosek o wymierzenie grzywny w trybie art. 154 p.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że prawomocny wyrok zobowiązywał organ do przeprowadzenia w odpowiednim zakresie postępowania naprawczego, a przepisy procedury administracyjnej do uczynienia tego w odpowiednim terminie. Ustosunkowując się do argumentów organu wyjaśnić należy, iż niewątpliwie zakres postępowania naprawczego w sprawie jest bardzo szeroki. Podkreślić należy, iż lektura akt administracyjnych bezspornie potwierdza, iż organ podjął pewne działania w sprawie, a mianowicie przeprowadził postępowania w trybie nadzwyczajnym, eliminując rozstrzygnięcia naruszające prawo oraz skierował do odpowiednich organów wnioski o udzielenie informacji. Nie zasługuje jednak na uwzględnienie argumentacja organu, iż okoliczność, że skarżący bierze czynny udział w toczącym się postępowaniu, podnosząc szereg kwestii związanych z realizacją inwestycji co powoduje, że organ musi prowadzić dodatkowe postępowania wyjaśniające niejako "usprawiedliwia" niezałatwienie sprawy w terminie. Podobnie brak odpowiedzi z Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju na wniosek o udzielenie zgody na odstępstwo od § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, jak i konieczność ustalenia jakie postępowania administracyjne były prowadzone przez organ nadzoru budowlanego oraz które z nich zostały przeprowadzone z naruszeniem przepisów o właściwości, a także konieczność zakończenia prowadzonych postępowań nadzwyczajnych, same w sobie nie zwalniały organu od załatwienia sprawy po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Okoliczności te mogą jedynie wpływać na wysokość grzywny nałożonej na organ za niezałatwienie sprawy po wyroku uchylającym decyzje, co nie jest kwestionowane w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., I OSK 2005/12, LEX nr 1341460). Tym samym, uwzględniając wskazane przez organ okoliczności, sąd uznał, że grzywna w kwocie 300 zł będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy, a jednocześnie spełni wystarczająco funkcję represyjną oraz dyscyplinującą organ do załatwienia sprawy. Zgodnie z treścią § 6 przepisu art. 154 grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2014 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2013 r. (M.P. z 2014 r. poz. 146) podaje, że przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2013 r. wyniosło 3.650,06 zł. Wobec tego, iż ustawodawca w art. 154 § 6 p.p.s.a. pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia jej wysokości tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej to zdaniem sądu orzekającego w tym składzie ustalona wysokość grzywny jest odpowiednia do okoliczności w jakich doszło do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku. Obowiązkiem sądu było również orzeczenie czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 zdanie ostatnie). Sąd oceniając, w tych konkretnych okolicznościach sprawy, przekroczenie przez organ terminu do załatwienia sprawy i przewlekle prowadzenie postepowania nie stwierdził, by miały charakter rażący. Zakres podjętych przez organ działań i wielość przeprowadzonych czynności, które bezpośrednio zmierzały do załatwienia sprawy oraz fakt, iż w dniu 27 czerwca 2014 zapadła decyzja w sprawie przesądził o stwierdzeniu, iż bezczynność organu po wyroku uchylającym i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na względzie, sąd orzekł jak w wyroku, na podstawie art. 154 § 1, § 2 zdanie drugie i § 6 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sąd postanowił stosownie do art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. B.A.