I OSK 2005/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2012 r. sygn. akt VII SAB/Wa 7/12 w sprawie ze skargi G. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach II. i III. i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od G. C. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2012r., sygn. akt VII SAB/Wa 7/12, uwzględniając skargę G. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w przedmiocie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy: I. zobowiązał Kolegium do rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2011 r. w terminie 30 dni od doręczenia prawomocnego wyroku w sprawie; II. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2000 zł; IV. orzekł o kosztach postępowania. W jego uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zagadnienie nierozpatrzenia odwołania skarżącego od wspomnianej decyzji było przedmiotem skargi na bezczynność rozpoznanej przez ten Sąd w sprawie o sygn. akt VII SAB 195/11, w której wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 r. uwzględnił skargę i stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie organ nie załatwił sprawy. Jak wynika z odpowiedzi na skargę oczekuje na zwrot akt administracyjnych. W przekonaniu Sądu obie sprawy nie są tożsame, bo różni je przedmiot i okres, jaki objęty jest badaniem w nich. Bezczynność i przewlekłość postępowania to dwie różne instytucje prawne. Bezczynność ma miejsce wówczas, gdy organ w ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności, albo prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem decyzji czy innego aktu. Natomiast przewlekłość postępowania ma miejsce wtedy, gdy organ wprawdzie podejmuje czynności w sprawie, ale nie są to czynności zmierzające do końcowego załatwienia sprawy. Wskazując na procesowe terminy załatwienia spraw administracyjnych (art. 35 § 3 k.p.a.), Sąd doszedł do przekonania, że organ prowadził postępowanie z ich naruszeniem. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zostało wniesione z dniu 23 sierpnia 2011 r. i przesłane do Kolegium w dniu 24 sierpnia 2011 r. Termin załatwienia sprawy przedłużano do dnia 31 października 2011 r., a następnie do dnia 30 listopada 2011r., a dalej bezterminowo. Jako argumenty uzasadniające opóźnienie w załatwieniu sprawy podano dużą ilość spraw pozostałych do załatwienia oraz celowość uzyskania stanowiska sądów administracyjnych obu instancji w podobnej pod względem faktycznym sprawie. Nadto organ wskazał, iż oczekuje na zwrot akt z WSA w Warszawie, który nie odpowiedział na prośbę o wypożyczenie ich, wreszcie, że sprawozdawcą w sprawie jest pozaetatowy członek Kolegium. W ocenie Sądu okoliczności te nie mogą uzasadniać przedłużenia ustawowego terminu załatwienia sprawy administracyjnej, toteż doszedł do przekonania, że organ działał przewlekle. Tym bardziej, że po myśli art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oczekiwanie na prejudykat stanowi podstawę zawieszenia postępowania. Przy czym rozstrzygnięcie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1041/10 nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej. Również dalsze powody opóźnienia, a to kwestie organizacyjne, czy brak akt, nie stanowią, w przekonaniu Sądu usprawiedliwienia przewlekłości. Skoro zatem organ w ciągu 8 miesięcy nie rozpoznał odwołania, i to bez powodu, skarga podlegała uwzględnieniu. Zdaniem Sądu działanie organu nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, co uzasadnia takie wyrzeczenie w sentencji oraz wymierzenie grzywny w wysokości 2000 zł. Dlatego na podstawie art. 149 § 2 i art. 154 § 6 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2012 r., poz. 270), dalej cytowanej jako P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W skardze kasacyjnej obejmującej po jej sprecyzowaniu na rozprawie – punkty II i III tegoż orzeczenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postulowało jego uchylenie w zaskarżonej części i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie go i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, nadto zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego obejmujących wpis od skargi kasacyjnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów prawa "materialno-procesowego", a to art. 149 § 1 w związku z art. 153 P.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że przewlekłe postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i z pominięciem wiążących wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt VII SAB/Wa 195/11, w zakresie terminu załatwienia sprawy, który się nie ziścił do dnia sporządzenia skargi kasacyjnej, II mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów prawa “materialno-procesowego", a to art. 149 § 2 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dlaczego Sąd nałożył na organ grzywnę z urzędu, dlaczego nie rozpoznał wniosku skarżącego o nałożenie takiej grzywny i dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości, III mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 141 § 1 P.p.s.a. poprzez poważne uchybienie terminowi do sporządzenia uzasadnienia wyroku. Zdaniem składającego skargę kasacyjną Sąd I instancji błędnie pominął treść wyroku wydanego w sprawie ze skargi G. C. na bezczynność Kolegium, podczas gdy wynikają z niego dwie istotne okoliczności. Po pierwsze Sąd zobowiązał w nim organ do załatwienia sprawy w terminie, który do dnia wyrokowania w sprawie niniejszej nie upłynął. Po wtóre stwierdził w nim, że bezczynność organu nie miała cechy rażącego naruszenia prawa. Z tego powodu uznał, iż niepodobna zarzucić mu rażącej przewlekłości, bo nie nadaje się do zaakceptowania sytuacja, w której ten sam Sąd w obu sprawach odmiennie ocenia ten sam stan faktyczny. Poza tym wskazał na prezentowane uprzednio okoliczności usprawiedliwiające jego zdaniem taki czas spoczywania sprawy. Wreszcie wskazał, że Sąd pierwszej instancji umotywował zaskarżony wyrok pomijając wymogi stawiane uzasadnieniom wyroków. W szczególności nie doszło do wyjaśnienia wysokości grzywny. Odpowiadając na skargę kasacyjną G. C. domagał się jej oddalenia, aprobując argumentację przytoczoną w motywach zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie oparł rozpoznawany środek na obu podstawach, na co wskazuje przywołanie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Jednakowoż w istocie jedyną podstawą kasacyjną jest zarzut naruszenia prawa procesowego. Przemawia za tym poglądem zarówno charakter eksponowanych jako naruszonych przepisów, jak też wskazanie, że wytknięte uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, wreszcie brak sprecyzowania czy rzekome naruszenie przepisów materialnych miało postać błędnej wykładni czy niewłaściwego zastosowania. Trzeba też zwrócić uwagę na posłużenie się niefortunnym zwrotem przepisy "materialno-procesowe". Wadliwości te nie mogły jednak skutkować nierozpoznaniem skargi kasacyjnej. Rozważania w tej materii wypadnie zacząć od konkluzji, że zakres zaskarżenia opisanego na wstępie wyroku oznacza, że organ nie podważa przyjętej przez Sąd pierwszej instancji przewlekłości postępowania w sprawie, skoro nie kwestionuje wyrzeczenia zawartego w punkcie I zaskarżonego wyroku, zobowiązującym do załatwienia sprawy w określonym terminie. Stanowisko skarżącego kasacyjnie jest równoznaczne zatem z akceptacją ustaleń faktycznych dokonanych przez ten Sąd, co zwalnia od szerszych rozważań w tym zakresie. Niemniej jednak, skoro w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono okoliczności mające usprawiedliwiać opóźnienie w rozpatrzeniu odwołania, zasadnym jest ustosunkowanie się do nich. Należy zatem wskazać, że są one oczywiście chybione. W żadnej mierze nie zwalnia organu od terminowego załatwienia sprawy ilość spraw do niego wniesionych, jak też brak akt, czy wreszcie okoliczność, że sprawozdawcą jest pozaetatowy członek Kolegium. Trzeba bowiem tak zorganizować pracę organu, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron. W tym stanie rzeczy przyszło ocenić zarzuty odnoszące się do rażącego naruszenia prawa oraz wysokości grzywny. W tej materii zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione. Jest tak przede wszystkim dlatego, że Sąd pierwszej instancji nie zadał sobie trudu głębszego umotywowania pierwszej okoliczności, ani jakiejkolwiek motywacji drugiej kwestii. Oceniając charakter naruszenia nie zindywidualizował go, w tym nie odniósł się do czasu niedziałania organu, podejmowanych przez organ czynności ani nie ocenił go w szerszym aspekcie choćby praktyki funkcjonowania organów. Przede wszystkim jednak, co słusznie podnosi autor skargi kasacyjnej, nie dokonał analizy tego zagadnienia w świetle wyroku zapadłego w sprawie o bezczynność odmiennie oceniającego charakter bezczynności. Skwitowanie tej kwestii inną materią i innym czasem spoczywania obu spraw, jest niewystarczające, dlatego rozstrzygnięcie to uchyla się spod kontroli instancyjnej. Podobnie rzecz się ma z wysokością grzywny. W tym zakresie ustawodawca wprowadził pewną swobodę określając jedynie górną granicę grzywny. Zatem jej wysokość w pozostałym zakresie została pozostawiona uznaniu sądu. W tej sytuacji koniecznym staje się jej zindywidualizowanie, a więc wskazanie przyczyn, które legły u podstaw jej wymierzenia w konkretnej wysokości. Temu wymogowi nie uczyniono zadość w motywach zaskarżonego wyroku. Niezrozumiałym przy tym jawi się stwierdzenie, że grzywnę wymierzył Sąd z urzędu, podczas gdy skarżący domagał się tego w skardze, a grzywna w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. może być wymierzona zarówno na wniosek, jak i z urzędu. Tak bowiem należy rozumieć jego żądanie "zasądzenia na moją rzecz kwoty 20000 zł od Skarbu Państwa", skoro skargę potratowano jako skargę na przewlekłość, a nie jako skargę na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym w rozsądnym terminie, ani też jako żądanie zapłaty. Na koniec trzeba dodać, że zarzut uchybienia terminowi do sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w świetle pominięcia przez skarżącego kasacyjnie tej okoliczności, że termin 14-dniowy jest zastrzeżony dla sporządzenia uzasadnienia wyroku, a nie dla jego podpisania, przepisania i wysłania, a więc nie jest terminem dla doręczenia wyroku z uzasadnieniem, jest na tyle nietrafny, że nie wymaga szerszego mówienia. Dlatego kontrolowany wyrok w zaskarżonej części nie mógł się ostać. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny oceni charakter przewlekłości postępowania i rozważy, czy oraz w jakiej wysokości grzywnę należy wymierzyć organowi. Ocenie tej i rozważaniom da wyraz w uzasadnieniu orzeczenia. Co mając na względzie, na zasadzie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku. ----------------------- 3