VII SAB/Wa 7/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi G. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] I. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] do rozpoznania odwołania G. C. z dnia 17 sierpnia 2011 r. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] – w terminie 30 dni od doręczenia prawomocnego wyroku w rozpatrywanej sprawie; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu [...] grzywnę w wysokości 2.000 (dwa tysiące) złotych; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz G. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 12 grudnia 2011 r. G. C. (dalej: skarżący) złożył, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego [...] (dalej: organ), w której wniósł o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania w sprawie o sygn. [...], 2) wydanie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu [...] zalecenia jak najszybszego rozpoznania sprawy, 3) zasądzenia od Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezesa Kolegium Odwoławczego [...] na jego rzecz kwoty w wysokości 20000 oraz zwrot kosztów procesu. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w dniu 17 sierpnia 2011 r. wniósł do SKO [...] odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2011r. za pośrednictwem tego organu. Odwołanie wpłynęło do organu II instancji w dniu 23 sierpnia 2011 r. Po upływie czterech miesięcy, skarżący nie otrzymał żadnej odpowiedzi, w związku z tym w dniu 7 października 2011 r. wniósł do tut. Sądu skargę na bezczynność SKO w Warszawie. Sprawa ta została zarejestrowana pod sygn. akt VII SAB/Wa 195/11. Skarżący wskazał, że w dniu 10 października 2011 r. i 5 grudnia 2011 r. wystąpił z ponagleniem do Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], co i tak nie doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Dnia 30 listopada a następnie pismem datowanym 8 grudnia 2011 r. Skarżący zwrócił się o przyspieszenie działań w jego sprawie wskazując, że nosi się z zamiarem złożenia skargi na przewlekłość postępowania. Pismo Skarżącego pozostało bez odpowiedzi. W dniu 12 grudnia 2012 r. Skarżący do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w wyżej wskazanej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że pismami z 4 października 2011 r., 3 listopada 2011 oraz 29 listopada 2011 r., informował zainteresowanego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy oraz o przyczynach nierozpoznana jego odwołania w terminie miesięcznym. Organ wyjaśnił, że po kolejnej osobistej interwencji skarżącego, pismem z dnia 8 grudnia 2011 r. zwrócił się do tut. Sądu o wypożyczenie akt sprawy, jednakże nie otrzymał od Sądu odpowiedzi. Organowi wiadome było, że Sąd wyznaczył termin rozprawy w sprawie o sygn. akt VII SAB/Wa 195/11 na dzień 2 lutego 2012 r. W związku z powyższym SKO [...] stwierdziło, że nie można uznać, aby sprawa była załatwiana przewlekle, a przewlekłość (bezczynność) wynikała z winy organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył , co następuje. Skarżący G. C. wniósł w dniu 12 grudnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę na przewlekłość postępowania w sprawie dotyczącej niezałatwienia jego odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2011r. Wcześniej złożył do tut. Sądu skargę na bezczynność w tej samej sprawie. Skarga ta została rozstrzygnięta wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 r. ( sygn. akt VII SAB/Wa 195/11), w którym stwierdzono bezczynność organu i zobowiązano Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpoznania odwołania w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się orzeczenia i zwrotu akt organowi. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że do dnia wydania wyroku organ nie załatwił sprawy. Jak wynika z odpowiedzi na skargę organ oczekuje na zwrot akt postępowania administracyjnego. Rozpatrując skargę należy podkreślić, że sprawa nie jest tożsama ze sprawą rozstrzygniętą przez Sąd wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 r. Po pierwsze różni ją przedmiot postępowania, po drugie, okres, który obejmuje zarzut bezczynności. W sprawie VII SAB/Wa 195/11 Skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność organu, natomiast w rozpatrywanej sprawie przedmiotem stała się przewlekłość postępowania. Rozróżniając te dwa rodzaje postępowań, należy wskazać, że doktryna niejednolicie definiuje te dwa pojęcia, jednak nie budzi wątpliwości, iż nie są one tożsame. Stanowią dwie odmienne instytucje prawa administracyjnego. Według obowiązującego obecnie brzmienia art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej" p.p.s.a.") przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być - obok – bezczynności – także przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a. Sąd orzekający w sprawie, podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z 4 marca 2003r., " że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu bądź nie dokonał stosownej czynności. Podobne stanowisko zajął Sąd w sprawie Skarżącego sygn. akt VII SAB/Wa 195/11. W rozpatrywanej sprawie skarga dotyczy przewlekłością postępowania, a zatem zdarzenia, innego niż bezczynność. Sąd orzekający w sprawie stoi na stanowisku, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ wprawdzie podejmuje określone czynności, niemniej jednak nie są to czynności zmierzające do końcowego załatwienia sprawy. Podejmuje zatem pewne działania, jednak nie są to działania konieczne dla wyjaśnienia okoliczności sprawy i wydania stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia, gdy postępowanie jest nadmiernie rozciągnięte w czasie i nadal w nieuzasadniony sposób się przedłuża. (vide wyroki: WSA w Białymstoku z 6 marca 2012 r. II SAB87/11, WSA w Łodzi z 10.06.2011 r., II SAB/Łd 20/11 z 06.10.2011 r., WSA w Kielcach II SAB/Ke 17/11 z 08.12.2011 r., WSA w Lublinie z 08.12.2011 r., II SAB/Lu 49/11 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Taka sytuacja miała miejsce w rozstrzyganej sprawie. Przypomnieć należy, że przepisy ustawy kodeks postępowania administracyjnego nakazują organom administracji publicznej załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W paragrafie 5 przepis ten stanowi, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W rozpatrywanej sprawie nie ma przepisów odrębnych, które nakazywałyby stosowanie innych terminów do prowadzenia postępowania. Jak wynika z akt sprawy, w tym odpowiedzi na skargę i pism nadesłanych przez Skarżącego, do dnia rozprawy organ nie rozpoznał jego odwołania. Odwołanie zostało wniesione do organu 23 sierpnia 2011r. Urząd Miasta [...] przekazał akta ewidencyjne kierowcy wraz z odwołaniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej "SKO") w dniu 24 sierpnia 2011r. Dnia 23 września 2011 r. skarżący skierował do Prezesa SKO prośbę o "przyspieszenie działań" w jego sprawie, albowiem nie otrzymał odpowiedzi Kolegium. W dniu 4 października 2011 r. udzielono Skarżącemu odpowiedzi, że termin załatwienia sprawy zostaje przedłużony do 31 października 2011 r. ,z powodu "trzech niezależnych czynników": 1. konieczności załatwienia spraw według kolejności wpływu, a wpłynęło ich kilkanaście tysięcy ( spraw z zakresu aktualizacji opłat zaq użytkowanie wieczyste), 2. nie znajduje oparcia w przepisach prawa stanowisko Skarżącego, iż termin zwrotu prawa jazdy minął 2 marca 2011r, albowiem w ocenie organu dla wydania decyzji o zwrocie istotne znaczenie ma data uprawomocnienia się orzeczenia, którym orzeczono środek karny, 3. zdaniem organu, sprawa Skarżącego nie należy do kategorii "oczywistych" albowiem w innej sprawie o analogicznym stanie faktycznym Kolegium wywiodło skargę kasacyjna do NSA i sprawa oczekuje na rozstrzygnięcie. W związku z składanymi ustnie prośbami o przyspieszenie załatwienia sprawy SKO działając na podstawie art. 36 § 2 k.p.a. ponownie poinformowało Skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 30 listopada 2011r wskazując jako przyczyny opóźnienia, przyczyny wskazane w piśmie z dnia 30 września 2011r. Dnia 29 listopada, 2011 r. SKO ponownie poinformowało o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy. W piśmie nie określono daty załatwienia sprawy, natomiast wskazano, że akta sprawy znajdują się w Sądzie przekazane ze skargą na bezczynność. Jak wyjaśniono, Kolegium może wydać rozstrzygnięcie dopiero po zwrocie akt. Dalej wskazano, że " z uwagi na pragmatykę załatwiania spraw w Kolegium (konieczność orzekania przez składy 3-osobowe oraz z uwagi na fakt, że sprawozdawcą w tej sprawie jest pozaetatowy członek Kolegium) nawet ewentualne wypożyczenie akt sprawy na okres 7 dni (na co zazwyczaj WSA wyraża zgodę) nie jest wystarczające do merytorycznego rozpoznania odwołania. W dniu 30 listopada 2011 r. Skarżący ponownie zwrócił się od Prezesa SKO o zakończenia sprawy. Pismem z 8 grudnia 2011 r. Skarżący domagał się przyspieszenia działań w jego sprawie wskazując, że nosi się z zamiarem złożenia skargi na przewlekłość postępowania. W tym samym dniu SKO kieruje wniosek do Sądu o wypożyczenie akt administracyjnych. (W aktach SKO brak jest odpowiedzi z Sądu.) Na dzień 2 lutego 2012 r. została wyznaczona rozprawa w sprawie VII SAB/Wa 195/11, po której Sąd wydał wyrok zobowiązujący SKO do rozpoznania odwołania Skarżącego. Do dnia wydania wyroku w rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpoznało odwołania. Analizując sposób działania organu, należy stwierdzić, że prowadził on postępowanie w sposób przewlekły, a w sprawie brak było okoliczności, które usprawiedliwiałyby tak duże opóźnienie w rozstrzygnięciu sprawy. W szczególnych przypadkach prawo daje organowi możliwość niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych i nakłada na organ obowiązek podania przyczyny zwłoki i wskazania terminu załatwienia sprawy. Z treści przekazanych powiadomień wynikało, że przyczyna niezałatwienia sprawy tkwi w problemach organizacyjnych oraz wątpliwościach organu, co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Wyrok wydany w innej – analogicznej sprawie pomógłby te wątpliwości usunąć. W ocenie Sądu wskazane w pismach przesłanki nie mogą stanowić usprawiedliwienia przedłużenia terminu z art. 36 k.p.a. Sytuacja, w której istnieje konieczności oczekiwania na prejudykat jest uregulowana w instytucji zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 97. § 1 pkt 4 k.p.a. gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd organ administracji publicznej zawiesza postępowanie. Postanowienie o zawieszeniu jest zaskarżalne, co sprawia, iż czynność ta – tamująca przecież postępowanie, podlega dodatkowej kontroli. Drugim elementem, na który należy zwrócić uwagę jest stan faktyczny sprawy. Stwierdzić należy, że niewątpliwie rozstrzygnięcie w sprawie VII SA/Wa 1041/10 nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie Skarżącego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Orzeczenie to mogło być jednie pomocne dla organu, w tym sensie, że mogło wspierać lub zaprzeczać jego argumentacji. Natomiast z punktu prawnego pozostawało bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wobec powyższego nie może Sąd uznać, iż przedłużając postępowanie organ postąpił zgodnie z normą wskazaną w art. 36 k.p.a. Przepisy nie przewidują możliwości przedłużenia postępowania w sytuacji wątpliwości, co do sposobu rozstrzygnięcia. W dalszej kolejności organ odwołał się do przeszkód spowodowanych organizacja pracy Kolegium – kolegialnego składu organów oraz na okoliczność, że sprawozdawcą w tej sprawie jest pozaetatowy członek Kolegium. Nie jest to przyczyna zrozumiała, która może usprawiedliwiać nadmierny czas rozpatrywania sprawy. Wreszcie SKO powołało się na przekazanie akt administracyjnych do Sądu. Milczenie Sądu w sprawie pisma z 8 grudnia 2011 r. o wypożyczenie akt nie zaniepokoiło organu. Organ nie zwrócił się ponownie o akta, mimo, iż z utrwalonej praktyki wynika, że akta są przez Sąd wypożyczane ( pismo organu z 29 listopada 2011 r.). Istniała także możliwość wykonania kserokopii akt i poświadczenia ich zgodności z oryginałem. Przy czym przypomnieć należy, że akta administracyjne w tej sprawie liczą zaledwie 38 kart. Podsumowując należy stwierdzić, że organ nie rozpatrzył odwołania Skarżącego przez okres ponad 8 miesięcy, w sytuacji, gdy żadna z przyczyn wskazanych w pismach przedłużających termin załatwienia sprawy nie zasługuje na uznanie, a ustawowy termin dokonania czynności – rozpoznania odwołania upłynął 17 września 2011r. Podkreślić należy, że wyrok WSA wydany w sprawie VII SAB 195/11 nie zmienia tego terminu. Wyrok jest swoistym "instrumentem prawa", który nakazuje dokonanie przewidzianych przez prawo czynności, może także skutkować skorzystaniem przez Skarżącego ze środków wskazanych w art. 154 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że działanie organu miało charakter rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z ustalonego orzecznictwa o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (wyr. NSA z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, nr 2, s. 26). Powyższa definicja dotyczy w zasadzie rażącego naruszenia prawa materialnego, jednakże dopuszczalne jest także rażące naruszenie przepisów postępowania. Jak wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn, akt II SAB/Gd 4/12 "rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przez sadami administracyjnymi dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Za rażące naruszenie tych przepisów można zatem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie". W rozpatrywanej sprawie organ nie tylko nie wydał rozstrzygnięcia w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. lecz także rażąco naruszył art. 36 k.p.a. stosując ten przepis w sytuacjach, które, jak wyjaśnił Sąd tego nie usprawiedliwiają. Mając powyższe na uwadze działając z mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. i art. Sąd uznał także za zasadne wymierzenie organowi z urzędu grzywny, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. - w wysokości 2000 zł. Sąd zasądził na rzecz Skarżącego koszty postępowania sądowego, zgodnie z art. 200 p.p.s.a w kwocie równej wysokości wpisu sądowego uiszczonego przez Skarżącego.