II SA/Bk 441/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi W. B. W. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz skarżących W. B. W. i W. W. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...].02.2012 r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił W. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego z częścią mieszkalną wraz z niezbędnym uzbrojeniem terenu oraz zjazdem publicznym na terenie położonym w Ł. przy ul. W., obejmującym działkę nr [...] oraz część działki nr [...] (droga gminna nr [...]). W poszczególnych punktach decyzji określono (1) warunki i wymagania ochrony kształtowania ładu przestrzennego; (2) warunki dotyczące ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu i zdrowia ludzi; (3) warunki dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; (4) warunki dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, w tym m.in. ustalono, że dla projektowanej inwestycji należy zapewnić miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne w ilości min. 20 szt./1000m2 pu. projektowanych usług oraz min. 1 szt./1 lokal mieszkalny oraz ustalono, że dopuszcza się lokalizację miejsc postojowych częściowo w pasie drogowym ul. W. w sąsiedztwie inwestycji, na warunkach zarządcy; (5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich; (6) wymagania dotyczące ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych; (7) inne warunki wymagające z przepisów odrębnych. W odwołaniu od powyższej decyzji Państwo W. i W. W. (zwani dalej skarżącymi) podnieśli zarzut naruszenia art. 28 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej : "k.p.a.", poprzez niedopuszczenie ich do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy przed organem I instancji pomimo, iż spełniają wymogi, aby uzyskać przymiot strony. W ocenie odwołujących się każda inwestycja na działce nr [...] ma wpływ na sposób wykonywania własności. Podnieśli, że na przykład organizacja parkingów, dróg dojazdowych wpływa niewątpliwie na część widokową działki nr [...], będącej ich własnością, poprzez ograniczenie jej atrakcyjności, a przez to utratę wartości. Prezydent Miasta Ł. w piśmie z dnia [...].03.2014 r., znak: [...] przekazującym odwołanie do Kolegium ustosunkowując się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że nieruchomość skarżących zlokalizowana jest po przeciwnej stronie ulicy i nie graniczy z terenem przeznaczonym pod inwestycję. Nie znajduje się też w obszarze oddziaływania inwestycji. Projektowane zamierzenie nie zalicza się do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, jego oddziaływanie mieści się w granicach własnej nieruchomości, podobnie jak i innych tego rodzaju budynków usytuowanych wzdłuż ulicy W. W związku z powyższym, w ocenie organu I instancji, stronami w tym postępowaniu, zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych byli (poza inwestorem) właściciele i użytkownicy wieczyści działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Ich interes prawny wynikał bowiem z art. 140 kodeksu cywilnego, który chroni uprawnienia właścicielskie. Prezydent Miasta Ł. podniósł, że w zaskarżonej decyzji, poza działką inwestora, wymieniono część działki nr [...] (pas drogowy ul. W.) w celu wykonania zjazdu - elementu łączącego jezdnię z działką nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...].03.2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają definicji pojęcia strony dlatego też zastosowanie mają regulacje zawarte w art. 28 k.p.a. Organ wskazał, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest zawsze wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja. Stronami są także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja, a także w zależności od okoliczności sprawy właściciele nieruchomości niesąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji. Aby zdobyć przymiot strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym niezbędne jest wykazanie istnienia interesu prawnego lub obowiązku w takim postępowaniu. Organ odwoławczy podniósł, że z akt sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].02.2014 r. nie wynika, by skarżący byli właścicielami czy użytkownikami wieczystymi działek graniczących z terenem inwestycji. Także z treści odwołania i jego załącznika nie wynika, aby ww. mieli interes prawny w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, albowiem w odwołaniu nie przedstawili żadnych dokumentów poświadczających status strony odwołującej. W ocenie Kolegium wskazane przez skarżących niedogodności związane z inwestycją nie stanowią interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego jest to interes faktyczny. Skarżący nie wykazali by planowana inwestycja spowodowała jakiekolwiek ograniczenia w sposobie zagospodarowania czy też korzystania z ich nieruchomości. Organ odwoławczy zaznaczył również, że kwestia oceny, czy realizacja planowanej inwestycji budowlanej nie naruszy w przyszłości przepisów prawa budowlanego, dotyczących wpływu na działki sąsiednie, rozstrzygana jest w toku postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, a zatem wykracza poza granice postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że zarzuty odwołania dotyczące ww. kwestii, nie mogą dotyczyć tego etapu procesu inwestycyjnego. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący złożyli skargę do tutejszego Sądu, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 28 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że istnienie interesu prawnego na podstawie art. 140 k.c. upoważnia ich do brania czynnego udziału w toczącym się postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Strona skarżąca wskazała, że w przedmiotowej sprawie w załączniku graficznym do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zakreślonym kołem i linią przerywaną objęta jest działka nr [...] położona w Ł. przy ul. W., która leży naprzeciw działki nr [...]. W związku z powyższym skarżący będąc właścicielami działki oznaczonej nr [...] znajdującej się na obszarze analizowanym, mają uprawnienia do występowania w sprawie w charakterze strony. Skarżący podnieśli także, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy w punkcie 4 ustalono warunki dotyczące obsługi w zakresie komunikacji poprzez dopuszczenie lokalizacji miejsc postojowych częściowo w pasie drogowym. Jednak w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono jaki charakter będą miały planowane usługi i jakie w związku z tym będą potrzeby komunikacyjne. Zdaniem skarżących dopuszczenie miejsc postojowych częściowo w pasie drogowym ze względu na konfigurację działki i pasu drogowego powoduje, że powinno to zostać precyzyjnie określone przez organ. Stronie skarżącej nie jest bowiem obojętne ile samochodów będzie korzystać z usług jak zwiększy się natężenie ruchu. Ponadto podnieśli, że działka objęta decyzją położona jest na terenie historycznego układu przestrzennego Ł. i istotne jest żeby został zachowany ład historyczny i architektoniczny tego miejsca, które stanowi również atrakcyjny punkt widokowy. Skarżący zatem z usytuowaniem swojej działki po drugiej stronie ulicy W. wywiedli interes prawny we właściwym określeniu kwestii wysokości budynku. Mając powyższe na względzie skarżący stwierdzili, że zaskarżona decyzja narusza art. 28 k.p.a. oraz przepisy ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 647), zwanej dalej: "u.p.z.p.", a także wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo podniósł, że wbrew zarzutom zawartym w skardze, w decyzji o warunkach zabudowy w punkcie 4 określono wymaganą ilość miejsc parkingowych, zaś w punkcie 3 wymagania dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Nie określono w niej natomiast charakteru planowanych usług, gdyż poprzez decyzję o warunkach zabudowy następuje zapewnienie kontynuacji funkcji zabudowy, nie zaś kontynuacji rodzaju działalności gospodarczej. Zdaniem Kolegium, ocena wpływu planowanej inwestycji budowlanej na wartość sąsiednich nieruchomości wykracza poza granice postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Także kwestia naruszenia prawa własności, w tym podnoszone przez skarżących okoliczność zasłaniania miejsca widokowego jest rozstrzygana na etapie pozwolenia na budowę, a nie ustalania warunków zabudowy. Podczas rozprawy w dniu 12.08.2014 r. skarżący poparł skargę oraz złożył do akt 6 zdjęć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2012., poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności jej działania z prawem powszechnie obowiązującym. W wyniku takiej kontroli zaskarżona decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.) W postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji obowiązuje w szerokim zakresie zasada oficjalności, mająca umocowanie i określone granice w postanowieniach przepisu art. 134 p.p.s.a Zgodnie z tą zasadą wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej argumentacją prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, ma nie tylko prawo, ale i obowiązek uwzględnić okoliczności niepowołane w skardze, lecz mające wpływ na tę ocenę. Orzekając w tak zakreślonej kognicji, Sąd uznał, ze skarga jest uzasadniona, choć nie można podzielić jej wszystkich argumentów. Przedmiotem sprawy było ustalenie, czy skarżącym przysługiwał status strony postępowania administracyjnego zakończonego w I instancji wydaniem decyzji z dnia [...].02.2014r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji, która ma być realizowana na działkach o numerach geodezyjnych [...] oraz częściowo [...] – droga gminna. Zgodnie z art. 127 § 1 kpa odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje stronie, to jest podmiotowi, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło postępowanie, w którym decyzja ta została wydana. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy, przy braku przepisów szczególnych zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), krąg stron postępowania ustala się na zasadach przewidzianych w art. 28 kpa. Stronami takiego postępowania poza wnioskodawcą, będą zawsze właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości inwestowanej oraz nieruchomości przylegających do terenu inwestycji (uchwały NSA: z 25 września 1995r. VI SA 13/199, Lex nr 10650 i z dnia 4 grudnia 1995r., VI SA 20/95). Stronami postępowania administracyjnego w tym przedmiocie nie są natomiast dalsi właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości pozostających w granicach obszaru analizowanego, ale ewentualnie ci spośród nich, którzy mogą wykazać się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa (tak WSA w Lublinie w wyroku z dnia 1 marca 2012r. II SA/Lu 1018/11, Lex nr 1138606). Zgodnie z treścią powołanego art. 28 kpa stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 sierpnia 2001r. I SA 511/00 (Lex nr 54725) i jest to pogląd utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a Skład rozpoznający niniejszą sprawę w pełni się z nim zgadza. Posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza zatem konieczność ustalenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z dnia 25.04.2002r., IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 2002, nr 12, s. 532). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (wyrok NSA z 29.03.2006r. II OSK 679/05,LEX nr 198347). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowanie tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (tak m.in. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 19 listopada 2010r. II SA/Kr 1010/10, dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej, należy zauważyć, że interes prawny skarżących do uzyskania statusu stron postępowania jest oczywisty, w świetle art. 28 k.p.a., albowiem wynika z bezpośredniego sąsiedztwa ich działki o nr [...] z działką o nr [...] – ulicą W., na której będzie usytuowany nie tylko zjazd, ale dopuszczono lokalizację miejsc postojowych w pasie drogowym (pkt 4 decyzji nr [...]). Wydając decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, SKO w Ł. słusznie podniosło (w uzasadnieniu), że decyzja o warunkach zabudowy "niewątpliwie wkracza lub może wkraczać w sferę praw i obowiązków właścicieli nieruchomości sąsiednich w rozumieniu art. 28 k.p.a.", co oznacza, że mają oni przymiot stron postępowania oprócz właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja. Wnioski płynące z powyższego poglądu, Kolegium wysnuło nieprawidłowe na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy, ponieważ niewątpliwym pozostaje, iż planowana inwestycja będzie częściowo realizowana w pasie ulicy W. (zjazd, parking), która bezpośrednio graniczy z działką skarżących. Zatem może oddziaływać na sytuację prawną ich nieruchomości i naruszać uprawnienia właścicielskie, wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego. Naruszenie prawa własności skarżących może polegać nie tylko na negatywnym wpływie inmisji spalin i hałasu spowodowanych wzmożonym ruchem przy zjeździe na teren budynku usługowo-handlowego (Dz. nr 10352/2), lecz na braku wpływu (przy pozbawieniu statusu strony) w wyrażaniu stanowiska, co do lokalizowania parkingów w pasie drogi, bezpośrednio graniczącej z działką skarżących. Powyższe, zdaniem Sądu, stanowi wystarczający argument, by skarżący zostali powiadomieni o toczącym się postępowaniu, czego zaniechał organ I instancji. Usytuowanie nieruchomości skarżących w stosunku do terenu planowanej inwestycji uprawnia skarżących do ingerencji w kształtowanie ładu przestrzennego i jego ochrony w zakresie toczącego się postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Pozostałe zarzuty skargi nie są zasadne. Rację należy przyznać Kolegium, iż umiejscowienie działek w granicach obszaru analizowanego (w części graficznej oznaczony okręgiem) nie przyznaje, automatycznie, statusu stron postępowania wszystkim właścicielom tychże nieruchomości. Analiza funkcji oraz cech zabudowy jest sporządzana w celu określenia tzw. "dobrego sąsiedztwa" dla przyszłej zabudowy oraz ustalenia jej parametrów. Natomiast status strony postępowania wynika, w odniesieniu do skarżących, z brzmienia z art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 k.c., bowiem dowiedli istnienia interesu prawnego w byciu stroną postępowania administracyjnego. Jeżeli chodzi o zarzut skargi dotyczący wysokości przyszłego budynku, to również Sąd podziela stanowisko Kolegium, iż dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę zostaną ustalone szczegóły, łącznie z określeniem tzw. linijki światła w celu ochrony zabudowań sąsiedzkich przed zacienieniem. Utrata wartości działki, spowodowana (zdaniem skarżących) ograniczeniem jej atrakcyjności poprzez pozbawienie estetycznego widoku krajobrazu z okien – nie stanowi, w rozumieniu art. 28 k.p.a., interesu prawnego, lecz interes faktyczny skarżących, który nie może być wiążący w postępowaniu administracyjnym (co też słusznie zauważa organ). Reasumując, umorzenie postępowania odwoławczego zostało podjęte przez Kolegium z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Rozpatrując ponownie sprawę, organ winien wydać decyzję merytoryczną. Biorąc pod uwagę brak udziału wszystkich stron w postępowaniu pierwszoinstancyjnym oraz zasadę dwuinstancyjności, wskazanym będzie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji. Popełnione uchybienia procesowe mogły stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Dlatego też Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podst. art. 200 p.p.s.a.