II GSK 2610/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Gd 706/14 w sprawie ze skargi Z. S., T. S., T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.; 2. zasądza solidarnie od Z. S., T. S., T. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. 1062 (tysiąc sześćdziesiąt dwa) złote tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 706/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. S., T. S., T. S. działających w formie: P. [...] w S. (dalej: strona) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (w skrócie: SKO) z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie zwrotu dotacji stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...]. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W szkołach: P. Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w S., Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w S., Szkoła Policealna dla Dorosłych Nr 6 w S., prowadzonych przez Z. S., T. S., T. S. działających w formie: P. [...] w S. została przeprowadzona kontrola w zakresie prawidłowości wykorzystania i rozliczenia dotacji otrzymanej z Urzędu Miejskiego w S. za okres od maja 2009 r. do grudnia 2012 r. oraz zgodność liczby uczniów zapisanych w dokumentacji szkoły z liczbą uczniów wykazywaną do dotacji w okresie od maja 2009r. do grudnia 2012 r. Z kontroli sporządzono protokół, w którym Z. S. zakwestionowała ustalenia w zakresie uznania wydatków na wynagrodzenie dla prowadzących szkoły pełniących funkcje dyrektorów za niepodlegające rozliczeniu z dotacji oraz zastrzeżenia jako zgłoszone bez podstawy prawnej z uwagi na brak prawidłowego upoważnienia. Organ I instancji odpowiadając na zarzuty strony co do braku uprawnienia do przeprowadzenia kontroli z uwagi, wyjaśnił, że w dniu 20 lutego 2012 r. została podjęta nowa uchwała regulująca tryb udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta S. oraz zakres i tryb kontroli prawidłowości ich wykorzystania i na jej podstawie kontrolujący przeprowadzili przedmiotową kontrolę. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że kwota 8.068,78 zł winna zostać zwrócona, gdyż nie można rozliczyć z dotacji wynagrodzenia dla dyrektorów szkół, które nie jest w świetle ustawy wydatkiem mogącym być rozliczonym z dotacji zaś wpłacona przez stronę kwota 508,20 zł podlegała zwrotowi jako wydatkowana na reklamę, gdyż nie można uznać jej za koszt bezpośrednio związany z procesem kształcenia. Po wszczęciu postępowania w dniu [...] listopada 2013r. Prezydent Miasta S. wydał decyzję, którą określił stronom do zwrotu kwotę 8.068,58 zł jako kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz dotację niewykorzystaną w kwocie 30,72 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. Od decyzji odwołała się strona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. rozpatrując przedmiotową sprawę, wobec treści odwołania uznało za pozostające poza sporem, że strona zgadza się z treścią decyzji co do kwot określonych do zwrotu. Ponadto w decyzji oznaczono organ ją wydający, a także adresata, tj. osoby prowadzące dotowane szkoły a mianowicie Z. S., T. S. i T. S.. Zostało to zrobione w sposób prawidłowy i niebudzący wątpliwości, komu organ nakazuje zwrot dotacji. Z decyzji też wynikało jasno, kto jest stroną postępowania. Określenie w pkt 1 i 2 decyzji stron nie budziło wątpliwości SKO. Organ odwoławczy nadto zauważył, że brak któregoś z elementów decyzji wskazanych w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.) nie musi jednak oznaczać, że pismo przestaje być decyzją i staje się innego rodzaju formą działania administracji. Zauważył, że pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji jest decyzją, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeśli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie ww. elementy. Organ odwoławczy także uznał, że Prezydent Miasta S. szczegółowo określił podstawę prawną decyzji. Organ I instancji wskazał Dział III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm., dalej: O.p.) jako podstawę sposobu naliczania odsetek w oparciu o zacytowane w podstawie prawnej decyzji przepisy, jednocześnie szczegółowo wyjaśniając w sentencji decyzji, a także w uzasadnieniu sposób określenia odsetek. SKO stwierdziło, że brak podania w decyzji podstawy prawnej jest wadą, która nie powoduje sama przez się nieważności decyzji, jeśli rozstrzygnięcie znajduje oparcie w innym przepisie prawnym. Jest to zatem uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, które może skutkować uchyleniem decyzji tylko w razie stwierdzenia, że miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie SKO organ I instancji wyczerpująco uzasadnił swoją decyzję, wyjaśniając skąd wynikają kwoty określone do zwrotu i dlaczego zostały uznane za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem oraz dotację niewykorzystaną. Organ odwoławczy zaakceptował opinię organu I instancji odnośnie umorzenia postępowania co do kwot 507,60 zł i 4.757,70 zł z uwagi na bezprzedmiotowość, gdyż w toku postępowania strona zwróciła do Urzędu Miejskiego w S. dotację w kwocie 5273,70 zł. Na decyzję SKO strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., w której zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób wzbudzający brak zaufania do organów Państwa tj. niewłaściwie prowadzenie akt sprawy: brak metryczki oraz nie ponumerowanie dokumentów, antydatowanie decyzji; art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania tj. uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do całości zgromadzonych dowodów; art. art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną zwłokę w prowadzeniu i zakończeniu postępowania, art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji antydatowanej, bez oznaczenia strony, adresata decyzji, brak podpisów osób upoważnionych do wydania decyzji. W związku z tym strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO wnosiło o jej oddalenie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga okazała się uzasadniona, gdyż decyzja Prezydenta Miasta S. nie zawierała oznaczenia jej adresata. Sąd przywołał art. 107 § 1 k.p.a. określający elementy decyzji: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Składniki te służyć mają pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego, zarówno materialnego, jak też procesowego i decyzję, która nie zawiera wszystkich składników należy traktować jako wadliwą. Następnie podkreślił, że w literaturze i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że aby pismo zakwalifikować jako decyzję, muszą wystąpić elementy, jak: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Oznaczenie strony będącej osobą fizyczną polega na podaniu jej imienia i nazwiska oraz miejsca zamieszkania. Sąd podkreślił, że pominięcie adresata decyzji czyni decyzję niewykonalną i stanowi rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji przyjął, że poza sporem pozostawała w sprawie okoliczność, że decyzja I pierwszej instancji nie zawierała oznaczenia strony postępowania - nie wskazywała adresata obowiązku, o którym mowa w osnowie decyzji. Brak oznaczenia podmiotu, na który nałożono orzeczony obowiązek może uniemożliwić wykonanie decyzji z zastosowaniem środków egzekucyjnych. Sąd zauważył też, że osoba adresata decyzji nie wynikała również z uzasadnienia decyzji. Wprawdzie wskazano w uzasadnieniu decyzji na Z. S., T. S. i T. S., lecz jedynie jako osoby prowadzące placówki oświaty. Ta informacja nie czyni nikogo z ww. osób adresatem lub adresatami decyzji. Faktycznie zamieszczono zarządzenie o doręczeniu decyzji I pierwszej instancji do rąk "E. J.", jednak to zarządzenie zawiera jedynie informację o tym, komu organ zamierzał decyzję doręczyć i nie można było z niego wyciągać dalej idących wniosków w przedmiocie tego, kto jest adresatem decyzji, czyli osobą, na którą nałożono obowiązek z decyzji wynikający. Sąd I instancji podsumował, że SKO winno było dokonać oceny wady decyzji organu I instancji, polegającej na braku adresata decyzji i uchylić decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 k.p.a. W zaskarżonej decyzji SKO pominęło opisane naruszenie prawa, czym samo naruszyło wskazany przepis i wydana przez niego zaskarżona decyzja rażąco naruszyła prawo. Sąd I instancji przyjął, że twierdzenie o nieważności decyzji czyni zbędną merytoryczną ocenę zarzutów zawartych we wniesionej skardze. Z powyższych względów Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 20102 r., poz. 270 z późn. zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. – nieważność decyzji organu pierwszej instancji. Od wyroku powyższego skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Orzeczeniu zarzuciło: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 107 § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że decyzja organu I instancji nie zawiera określenia strony podczas gdy organ wskazał osoby zobowiązane do zwrotu dotacji, -art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja nie zawiera adresata i wobec tego doszło do rażącego naruszenia prawa; 2)naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy: - art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną w postepowaniu jest ten czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie i rozstrzygnięcie, nie zaś osoba, do której jest adresowane pismo, - art. 32 k.p.a., z którego wynika, że strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania, a zatem decyzja winna by wysłana na adres pełnomocnika strony, który reprezentował stronę w toku całego postępowania przed organem I instancji, jak i organem II instancji, - art. 40 § 2 k.p.a., z którego to przepisu wynika obowiązek doręczenia pism pełnomocnikowi, zaś strona ustanowiła w przedmiotowej sprawie pełnomocnika który podejmował wszelkie czynności w sprawie, zatem prawidłowo decyzja została zaadresowana i przesłana pełnomocnikowi’ - art. 95 § 2 k.p.a., z którego to przepisu wynika, że czynności wykonywane przez pełnomocnika są tożsame z czynnościami osoby przez tego pełnomocnika reprezentowanej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. S., T. S., T. S. działających w formie: P. [...] w S. wnosili o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie formy naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powołała się na obie podstawy kasacyjne, co zwykle wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa procesowego. W tej sprawie jednak Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skoro po pierwsze powiązano je ściśle z zarzutami materialnoprawnymi, po wtóre uchybienia mieszczące się w podstawach nieważności decyzji generalnie uznawane są powszechnie za mające charakter materialnoprawny, zarzuty przedstawione na uzasadnienie obu podstaw należało rozpoznać łącznie. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że w kontrolowanej sprawie wystąpiła nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Tym rażącym naruszeniem prawa, w opinii Sądu I instancji, był oznaczenia strony postępowania w decyzji Prezydenta Miasta S. zaaprobowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Sąd przyjął, że w decyzji pierwszoinstancyjnej nie wskazano adresata obowiązku określonego w osnowie tego rozstrzygnięcia. Wskazanie w uzasadnieniu decyzji Z. S., T. S., T. S. jako osób prowadzących placówki oświaty, w związku z działalnością których przydzielono zakwestionowane w części dotacje, nie oznaczało, że został określony adresat decyzji. Organ odwoławczy zaakceptował tę sytuację, nie uchylając decyzji pierwszoinstancyjnej, przez co także naruszył rażąco prawo. Sąd I instancji wyszedł z założenia, że "oznaczenie strony będącej osobą fizyczną polega na podaniu jej imienia i nazwiska oraz miejsca zamieszkania". Przywoływany przez niego art. 107 § 1 k.p.a. w zd. pierwszym określa, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. W świetle powyższego za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego tę sprawę zawierające, co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż wówczas spełnia ono podstawowe, niezbędne warunki decyzji wymienione w art. § 1 k.p.a. Z kolei uwzględniając nie tyle katalog elementów z art. 107 § 1 k.p.a., ile składniki stosunku prawnego, należy wskazać na następujące konieczne elementy decyzji: określenie podmiotu nabycia praw lub ustalenia obowiązku, sformułowanie treści tego prawa lub obowiązku albo ustosunkowanie się do żądania strony, możliwość ustalenia podstawy prawnej działania organu administracji oraz oznaczenie tego organu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1683/14, Lex nr 1429995). Nawiązuje to stanowisko do art. 28 k.p.a., według którego stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Należy też zauważyć, że z punktu widzenia prawidłowości decyzji jest obojętne, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana, ważne jest, by była ona w sposób jednoznaczny określona. Zatem oznaczenie strony może być zamieszczone w początkowej części decyzji, ale może także znaleźć się dopiero w rozdzielniku, gdy przykładowo stron będzie wiele (por. Cz. Martysz, Komentarz do art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2010). Ponadto, zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. W sytuacji, gdy strona ustanowiła pełnomocnika, w myśl art. 40 § 2 k.p.a., pisma doręcza się pełnomocnikowi. Sąd I instancji zajmując stanowisko co do sposobu oznaczenia strony, kwestii powyższych nie rozważył i nie odniósł do decyzji pierwszoinstancyjnej. W decyzji tej w osnowie ujęto: "przy udziale Stron: Z. S., T. S., T. S. (osoby prowadzące P. [...] w S., P. [...], [...]-[...] S.)", a w rozstrzygnięciu w pkt 1 i 2 przy określaniu obowiązków także wymieniono: "Z. S., T. S., T. S.". Wobec tego stanowisko Sądu i instancji nie znajduje potwierdzenia. Nie trzeba uciekać się do uzasadnienia decyzji, aby określić strony decyzji, zdaniem WSA i tak nie wskazane w tej części decyzji. Zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. decyzję skierowano do pełnomocnika strony – E. J. ( w aktach administracyjnych znajdują się pełnomocnictwa Z. S., T. S., T. S.). Zresztą stanowisko Sądu i instancji cechuje niekonsekwencja, gdyż w osnowie decyzji SKO określono stronę "Z. S., T. S., T. S. prowadzących P. [...] w S.", bez wskazania adresu i zostało to zaakceptowane przez WSA. Jako adres doręczenia decyzji powołano adres pełnomocnika - E. J., podobnie jak w decyzji pierwszoinstancyjnej i nie zakwestionował tego rozpatrujący sprawę Sąd. Strona skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła jednakże, na czym miałoby polegać naruszenie art. 95 § 2 k.p.a., mówiącego, że kierujący rozprawą może uchylić zadawane świadkom, biegłym i stronom pytania, jeżeli nie mają one istotnego znaczenia dla sprawy. Jednakże na żądanie strony należy zamieścić w protokole osnowę treści uchylonego pytania. Ten zarzut nie podlegał merytorycznej ocenie Sądu kasacyjnego. Wobec powyższego, prawidłowo wytknięte przez autora skargi kasacyjnej uchybienia wyroku, iż obie decyzje są dotknięte wadą nieważności, skutkowały uchyleniem zaskarżonego orzeczenia i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania WSA w G.. W tej sytuacji Sąd I instancji, wobec wyżej wskazanego stanowiska w przedmiocie zarzutu nieważności obu decyzji z powodu braku określenia adresata w decyzji pierwszoinstancyjnej, ponownie rozpozna skargę z uwzględnieniem reguł rządzących postępowaniem przed tym sądem i treści art. 190 p.p.s.a. Dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O kosztach orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a.