II OSK 1052/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie NSA Włodzimierz Ryms del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1103/14 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 30 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] listopada 2013 r., w wyniku postępowania przeprowadzonego z urzędu, na podstawie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 34 i 4, art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opi ce nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568, ze zm.), art. 104 - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168, ze zm.), wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] kamienicę (budynek frontowy wraz z oficynami), wzniesioną w latach 1893 - 1894, położoną w [...] przy ul. [...] wraz z terenem posesji, tj. działką o nr[...] , z obrębu[...] , na której jest zlokalizowany wskazany obiekt, w granicach według załączonego planu, stanowiącego integralną część tej decyzji. Organ I instancji oparł rozstrzygnięcie na wyimkach z historycznych materiałów kartograficznych i zdjęć lotniczych z lat 1935-1960, archiwalnym materiale zdjęciowym z 1947 r., współczesnym materiale zdjęciowym oraz karcie ewidencyjnej (tzw. karcie białej) opracowanej dla kamienicy [...] przy ul. [...] w [...] przez A.S. w październiku 2009 r. (zawierająca również wskazania akt archiwalnych i źródeł ikonograficznych, a także bibliografię). [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków ocenił, że nieruchomość (zabudowa wraz z parcelą) posiada przede wszystkim istotną wartość naukową. Podkreślił, że rejon dawnej ulicy [...] (na odcinku[...] ) został rozparcelowany w 1876 r., zabudowano go w latach 80 i 90 - tych XIX wieku czterokondygnacyjnymi kamienicami o jednakowej wartości i eklektycznej dekoracji fasad. Budynek usytuowany na działce nr [...] nie został jednakże wyburzony podczas budowy [...] na początku lat 50-tych XX wieku i znalazł się na zapleczu pierzei zachodniej Placu [...] (centralnego punktu[...]), co ma ogromną wartość poznawczą dla zrozumienia zmian dokonywanych w rejonie Placu[...] . Organ I instancji wskazał, że budynek zachował niezmieniony obrys planu, dobrze czytelną bryłę oraz została zachowana zasada kompozycji elewacji. Nie podzielił poglądów przedstawionych w opiniach przez prof. nadzw. dr hab. M. L. o braku wartości artystycznej, historycznej oraz naukowej obiektu. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że zaprzeczenie istnienia wartości naukowej nieruchomości stanowi "subiektywny pogląd Autorki". Na skutek odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w[...] , Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z[...] kwietnia 2014 r., na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił zarzut skarżącego, że z rozdzielnika decyzji organu I instancji wynika, że została ona błędnie skierowana na adres korespondencyjny strony - [...] sp. z o.o., a więc z pominięciem pełnomocnika. Jednocześnie organ dostrzegł, że w aktach sprawy znajduje się wniosek pełnomocnika strony o doręczenie mu ww. decyzji oraz dowód tego doręczenia. Zdaniem organu umożliwiło to stronie działającej przez pełnomocnika skuteczne wniesienie odwołania. Organ odwoławczy wskazał także, że treść decyzji organu I instancji w większości potwierdza ocenę stanu faktycznego zawartą w przedłożonych przez skarżącego opiniach prof. nadzw. dr hab. M. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego odpowiada prawu. Sąd nie stwierdził, aby doszło do naruszenia przepisów postępowania materialnego. W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, biorąc pod uwagę definicję zabytku nieruchomego określoną w art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, że budynek posiada istotne walory naukowe, tj. istotne informacje dla naszej wiedzy o budownictwie mieszkaniowym z okresu, w którym powstał, czyli takie, które zmieniałyby nasz obraz kultury architektury. Sąd podzielił pogląd organów, że budynek ten reprezentuje typowe rozwiązania i formy stosowne powszechnie w zabudowie warszawskiej XIX wieku, tak więc zachowanie ww. budynku, stanowiącego świadectwo minionej epoki, leży w interesie społecznym. Zdaniem Sądu organy właściwie podkreśliły, że co do zasady wiedza urzędników powinna być wiedzą specjalistyczną popartą doświadczeniem konserwatorskim, dostateczną dla wydania decyzji w powyższym zakresie. Skargą kasacyjną, [...] sp. z o.o. z siedzibą w[...] , zaskarżyła ww. wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, a które polegało na braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego i w konsekwencji uznaniu, że decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wpisaniu nieruchomości przy ul. [...] do rejestru zabytków nieruchomych powinna zostać utrzymana w mocy, ze względu na fakt, iż nieruchomość ta odpowiada definicji ustawowej zabytku, podczas gdy skarżący w toku postępowania: wskazywał na dowody w postaci opinii prof. nadzw. dr hab. M. L., które świadczyły o tym, że nieruchomość przy ul. [...] nie posiada żadnych walorów, które sprawiałyby, że spełnia ona warunki pozwalające na uznanie jej za zabytek; wskazywał nieruchomości, które przedstawiają identyczne walory, do tych, które przedstawia wartość nieruchomości przy ul.[...] , co pozbawia ją waloru wyjątkowości, a także wskazywał położenie tych nieruchomości; wskazywał, że na podstawie § 59 uchwały Rady Gminy Warszawa - Centrum nr 495/XXXVI/00 z dnia 28 sierpnia 2000 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego nr 134 z dnia 9 listopada 2000 r., poz. 1276) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza dla przedmiotowej działki likwidację istniejącej zabudowy i lokalizację nowej, które to naruszenia przepisów postępowania winny skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji organu odwoławczego oraz decyzji ją poprzedzającej; art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 6, 8 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez: a) jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi ze względu na stwierdzenie, że organ nie przekroczył granicy uznania administracyjnego, podczas gdy organ dopuścił się przekroczenia granic uznania administracyjnego polegającego na braku zachowania szczególnej staranności, a zwłaszcza braku wszechstronnej i szczegółowej oceny konkretnych okoliczności w niniejszej sprawie, poprzez brak uwzględnienia i merytorycznego odniesienia się do wniosków płynących do dowodów przedłożonych przez skarżącego w toku niniejszego postępowania i brak szczegółowego uzasadnienia okoliczności, które za tym przemawiały, podczas gdy w sytuacji, w której organ podejmuje w sposób uznaniowy decyzję negatywną dla strony, ciąży na nim szczególny obowiązek szczególnie starannego jej uzasadnienia; b) poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, a które polegało na naruszeniu zasady proporcjonalności, poprzez uznanie, iż koniecznym i adekwatnym środkiem ochrony przedmiotowej nieruchomości, przewidzianej w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest wpis do rejestru zabytków, pomimo istnienia i wykorzystania innych środków prawnych, przewidzianych w ustawie, t.j. wpisu (obszarowego) założenia urbanistycznego Osi [...] oraz wpisu nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków; które to naruszenia przepisów postępowania winny skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji organu oraz decyzji ją poprzedzającej. Na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wnoszący skargę zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną wykładnię pojęcia "zabytku", polegającą na przyjęciu, że do uznania, iż obiekt spełnia warunki pozwalające zakwalifikować go jako zabytek, wystarczające jest posiadanie przez niego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, podczas gdy, uwzględniając wykładnię funkcjonalną, stwierdzić trzeba, iż tylko wystąpienie obiektywnie istniejących istotnych cech danego obiektu, o charakterze artystycznym, historycznym czy naukowym, nadających temu obiektowi wyjątkowego charakteru pozwala na nadanie temu obiektowi statusu zabytku, a w konsekwencji utrzymania w mocy decyzji o wpisaniu nieruchomości położonej przy ul. [...] do rejestru zabytków podczas gdy cechy nieruchomości nie dają podstawy do przyjęcia, że zachodzą jakiekolwiek przesłanki do dokonania takiego wpisu. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił kwestię, że organ odwoławczy powinien był skonfrontować stanowisko zaprezentowane w opiniach przedstawionych przez niego ze stanowiskiem organu I instancji. Zdaniem skarżącego stanowiska te zawierały odmienne wnioski. Skarżący ponadto zarzuci, że jeżeli organ odwoławczy nie posiadał wiedzy specjalistycznej, w celu rozważania, która z opinii jest bardziej miarodajna, powinien był powołać dowód z opinii biegłego, czego nie uczynił. W opinii skarżącego organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu nie przedstawił także żadnych dowodów, które wskazywałyby na to, że okoliczności przedstawione przez w opiniach są mniej wiarygodne od stanowiska zaprezentowanego przez organ I instancji w decyzji. Zdaniem skarżącego skoro uchwała zatwierdzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza dla powołanego obszaru likwidację istniejącej zabudowy i lokalizację nowej, a nieruchomość została wpisana do rejestru zabytków układu urbanistycznego osi[...] , to oznacza to, że plan miejscowy musiał być wcześniej konsultowany z organami konserwatorskimi. Na tej podstawie skarżący stwierdził, że nieruchomość została poddana badaniu przez organ ochrony zabytków pod kątem istnienia jej walorów zabytkowych, których wówczas organ ten nie dostrzegł i wyraził zgodę na jej rozbiórkę. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, poprzez zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego od strony przeciwnej na rzecz organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji prawidłowo ocenił materiał dowodowy sprawy jako zebrany i oceniony w sposób zgodny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zauważyć należy, że w świetle przepisu art. 77 § 1 K.p.a. organ powinien uwzględnić wszystkie dowody przeprowadzone w postępowaniu, następnie dokonać oceny ich mocy i wiarygodności. Organ rozpatrując materiał dowodowy nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast odmówić jego wiarygodności zgodnie z przyjętą w art. 80 K.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów. W takiej sytuacji obowiązany jest swoje stanowisko uzasadnić. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w okolicznościach niniejszej sprawy, organy oceniły dowody z opinii sporządzonych przez prof. nadzw. dr hab. M. L. Organy szczegółowo w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć odniosły się do wniosków zawartych w opiniach, przedstawiając powody, dla których uznały częściowo słuszność ustaleń autorki opinii za zasadne m.in. w zakresie tego, że nieruchomość nie posiada wybitnych walorów artystycznych i historycznych oraz dlaczego nie zgodziły się z jej stwierdzeniem, że obiekt ten nie posiada żadnej wartości naukowej. Podstawą do sformułowania takiego stanowiska przez organ odwoławczy było uznanie, że zastosowana przez autorkę metodologia badań jest przestarzała. Ocena wartości naukowych obiektu została dokonana przez prof. nadzw. dr hab. M. L. na podstawie systematyki Waltera Frodla ("Pojęcia i kryteria wartościowania zabytków", Warszawa 1966). Nie bierze ona natomiast pod uwagę np. aktualniejszej metodologii opracowanych przez Michała Tadeusza Witwickiego Tpor ("Kryteria oceny wartości zabytkowej obiektów architektury jako podstawa wpisu do rejestru zabytków" (Ochrona Zabytków 2007, nr 1) albo przez Monikę Murzyn-Kupisz ("Spojrzenie na wartości obiektów zabytkowych z perspektywy ekonomiki kultury" w: "Wartościowanie w ochronie i konserwacji zabytków" praca pod red. Bogusława Szmygina, Warszawa - Lublin 2012). Powyższa okoliczność nie została zakwestionowana przez skarżącego w skardze kasacyjnej. Nie można zgodzić się także ze skarżącym, że w sprawie było konieczne przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Zgodnie z art. 84 § 1 K.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Nie można jednak pomijać, że właściwość rzeczowa organów związana jest również z ich kompetencją merytoryczną w rozpoznawanych sprawach, konieczną chociażby do oceny, czy w sprawie należy przeprowadzić dowód z opinii biegłego. Organy ochrony zabytków posiadają natomiast szczególne uprawnienie w zakresie badania wartości artystycznych, historycznych lub zabytkowych obiektów podlegających wpisowi do rejestru zabytków. Zatem w sytuacji, gdy stan faktyczny nie wymaga ekspertyzy, ale jedynie oceny w świetle posiadanej wiedzy w zakresie właściwości organu, zbędne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku słusznie nie zauważył podstaw, dla których organ odwoławczy powinien był zanegować opinię organu konserwatorskiego co do posiadania przez nieruchomość wartości zabytkowej. Przedłożone przez skarżącego opinie prof. nadzw. dr hab. M. L. nie zdołały skutecznie podważyć tezy, że obiekt ten spełnia przesłanki z art. 3 pkt 1 w. zw. z pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami do uznania go za zabytek. Wprost przeciwnie, zgodnie z przedłożonymi opiniami nieruchomość posiada pewną wartość artystyczną, historyczną oraz naukową. Jak stwierdziła autorka w opiniach z 2011 i 2013 r. "kamienica przy ul. [...] jest jedynym śladem przedwojennego (a obecnie zatartego) przebiegu ulicy [...] na tym odcinku", oraz "(...) pierwotna dekoracja kamienicy operowała formami eklektycznymi, typowymi dla przeciętnego, anonimowego budownictwa czynszowego w Warszawie tego okresu". Natomiast w opinii z 2013 r. prof. nadzw. dr hab. M. L. podkreśliła, że obiekt został wpisany do gminnej ewidencji zabytków. Spostrzeżenia autorki opinii są zbieżne ze stanowiskiem organów zarówno co do kwestii, że obiekt ten przedstawia typowe rozwiązania i formy stosowane powszechnie w zabudowie warszawskiej XIX wieku, jak również co tego, że przedstawia on istotne informacje na temat budownictwa mieszkaniowego z okresu, w którym powstał. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, do której wprawdzie nie odniósł się Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że istnieją inne nieruchomości, o identycznych walorach zabytkowych, do tych, które przedstawia nieruchomość przy ul. [...] w[...] , co z tychże powodów pozbawiać ma ją waloru wyjątkowości, pozostaje bez wpływu na sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Z racji tego, że decyzja administracyjna wydawana jest w sprawie indywidualnej, przedmiotem tego postępowania była jedynie ocena, czy nieruchomość spełnia przesłanki do uznania jej za zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z powyższych względów nie można zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącego, że dla oceny wartości zabytkowych obiektu konieczne było jego porównanie z innymi obiektami znajdującymi się w tym rejonie, czy też szerzej - w[...] . Odnosząc się do kolejnej kwestii podnoszonej przez skarżącego wyjaśnić należy, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Warszawa - Centrum nr 495/XXXVI z dnia 28 sierpnia 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu stacji metra "Politechnika" (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 1434 poz. 1276 z dnia 09.11.2000 r.) działka nr[...] , obręb[...] , znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MU8 (III). W § 59 pkt 3) uchwały dla terenów o symbolu MU8 (III) dopuszcza się likwidację istniejącej zabudowy i likwidację nowej zabudowy zgodnie z ustaleniami pkt 4 tego planu. Wbrew twierdzeniu skarżącego, postanowienia planu pozostają bez znaczenia dla organu konserwatorskiego w sprawie o wpis do rejestru zabytków. Organy ochrony zabytków w tym postępowaniu są uprawnione jedynie do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości zabytkowych, niezależnie od ustaleń przewidzianych dla tego obszaru w planie miejscowym. Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, który przekonuje w skardze kasacyjnej, że organ konserwatorski uzgadniając projekt ww. planu miejscowego jednocześnie wyraził zgodę na rozbiórkę nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem planistycznym, za pomocą którego w sposób wiążący ustala się przeznaczenie terenów oraz określa sposoby ich zagospodarowania i zabudowy. W toku procedury planistycznej wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma obowiązek wystąpić o uzgodnienie projektu, m.in. z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, co wynika z art. 17 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.). Uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania terenu lub jego zmiany z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków, w myśl art. 20 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, następuje w drodze pisemnego oświadczenia tego organu, wyrażającego aprobatę, lub jej brak dla treści planu. Zatem, opiniując ww. projekt planu miejscowego, organ konserwatorski nie wydał pozwolenia na rozbiórkę dla obiektu dotyczącego powyżej wskazanego obszaru. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 6, 8 oraz 107 § 3 K.p.a. należy zawrócić uwagę, że w zaskarżonym wyroku błędnie przyjęto, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków jest decyzją uznaniową. Stwierdzenie, że dany obiekt posiada cechy, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zobowiązuje organ do dokonania wpisu tego obiektu do rejestru zabytków. Określenie przesłanek dokonania wpisu przy użyciu wyrażeń niedookreślonych ("wartość historyczna", "świadectwo minionej epoki"), które określają zakres luzu interpretacyjnego w procesie wykładni prawa, nie stanowi bowiem podstawy do przyjęcia tezy o działaniu organu administracji w oparciu o uznanie administracyjne (zob. wyrok NSA z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1115/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak, w okolicznościach niniejszej sprawy, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, organy dokonały prawidłowej wykładni przesłanek wpisu ww. obiektu do rejestru zabytków. Jak zostało wyjaśnione powyżej, wydanie kontrolowanych decyzji administracyjnych zostało poprzedzone prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego co do istnienia wartości zabytkowej (naukowej) ww. obiektu. Ponadto, organy szczegółowo przedstawiły swoje rozstrzygnięcia i uzasadniły je zgodnie z wymogami, jakie uzasadnieniu decyzji stawia przepis art. 107 § 3 K.p.a., w tym również w zakresie spełnienia przesłanek określonych w art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Niezasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 7, 6, 8 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez zastosowanie przez organy w stosunku do nieruchomości nieproporcjonalnych instrumentów ochrony prawnej przewidzianych w przepisach ustawy, co narusza przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, ze zm.). Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu podkreślić należy, że jedną z form ochrony zabytków jest niewątpliwie wpis do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 ustawy). Przepis art. 9 ust. 3 ustawy przewiduje również możliwość wpisania do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego. Przy czym wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wprost przeciwnie, wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków (zob. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2151/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestią sporną, w niniejszej sprawie, jest także przynależność nieruchomości do rejestru zabytków w ramach wpisu układu urbanistycznego Osi [...] (co przyznaje organ I instancji w piśmie z 2 kwietnia 2013 r. i skarżący w piśmie z 27 marca 2013 r.). Wpis do gminnej ewidencji zabytków (art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), pomimo że na mocy powołanego wyżej art. 7 ustawy nie został formalnie uznany za ustawodawcę za formę ochrony zabytków, stanowi jedną z form ochrony zabytków. Powyższe stanowisko potwierdza fakt, że po wejściu w życie ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474) obiekty ujęte w gminnej ewidencji zabytków podlegają uzgodnieniom konserwatorskim zarówno na etapie postępowania o uzgodnienie warunków zabudowy, jak i przy wydawaniu pozwolenia na budowę i rozbiórkę (tak m.in. P. Antoniak w: M. Cherka (red.), Komentarz do art. 22 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, LEX 2010). Ponadto obiekt ujęty w gminnej ewidencji zabytków podlega ochronie konserwatorskiej, o ile zostanie uwzględniony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy (art. 19 ust. 1 oraz 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Powołany przepis Konstytucji spełnia funkcję podstawową także dla ochrony prawa własności, statuuje bowiem zasadę proporcjonalności, a więc zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Przepis ten wskazuje ponadto wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w konstytucyjne wolności i prawa, w tym w prawa właściciela. Wbrew stanowisku skarżącego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że organy dysponowały stosownym materiałem dowodowym potwierdzającym konieczność objęcia ochroną konserwatorską obiektu. Ponadto organy uzasadniły w swoich rozstrzygnięciach w sposób wymagany w demokratycznym państwie prawa ingerencję w prawo własności skarżącego. Wprawdzie wpis do rejestru zabytków ogranicza prawo własności właściciela w wielu kwestiach, m. in. w zakresie konieczności uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków (art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), niemniej jednak powyższe ograniczenia mają na celu uchronienie nieruchomości zabytkowej przed jej bezmyślną eksploatacją lub przebudową albo zniszczeniem. W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty podnoszone w tym zakresie w skardze kasacyjnej ocenił jako niezasadne. Niezasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną wykładnię pojęcia "zabytku". Nieuprawnione jest twierdzenie skarżącego, że użyte w tym przypisie pojęcie "wartości" (historycznej, artystycznej, naukowej) oznacza konieczność stwierdzenia przez organ konserwatorski, że wartości tego obiektu mają charakter istotny, szczególny, czy też wyjątkowy, dający im rangę wartości. Z definicji legalnej "zabytku" z art. 3 pkt 1 w zw. z pkt 2 ustawy wynika jedynie, że organ dokonuje oceny wartości nieruchomości, zaś pojęcia takie jak "wartość historyczna, artystyczna lub naukowa" mają charakter ocenny, a zatem podlegają wyjaśnieniu w procesie stosowania prawa. Jak zostało wskazane powyżej, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał na te cechy wartościowe nieruchomości, które uzasadniały wpisanie jej do rejestru zabytków. W tych warunkach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.