II OSK 250/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 753/14 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 3 września 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 753/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki, oddalił skargę. Wyrok ten, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (w skrócie: "MWINB") decyzją z [...] lutego 2014 r. Nr [...] – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M.G. – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie nr [...] z [...] grudnia 2013 r. nakazującą M.G. – w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409; dalej w skrócie: "pr.bud.") – całkowitą rozbiórkę budynku mieszkalnego zrealizowanego na terenie działki nr ewid. [...]/1 przy ul. [...] w [...], gm. L. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ odwoławczy omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że M.G. zgłosił do Starosty Piaseczyńskiego zamiar wykonania w budynku mieszkalnym zrealizowanym na terenie działki nr [...]/1 przy ul. [...] w [...] robót budowlanych polegających na wymianie stolarki okiennej i drzwiowej na południowej i zachodniej ścianie. Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych przedstawiciel organu stwierdził jednak, że inwestor dokonał rozbiórki istniejącego budynku i wybudował w tym miejscu nowy obiekt o większych gabarytach, konstrukcji tradycyjnej, murowanej. Ściany z gazobetonu, dach o konstrukcji drewnianej. Budynek usytuowany w północno-wschodnim narożniku działki, w odległości 0,5 m od jej wschodniej granicy i około 1,5–2,0 m od północnej. W dniu kontroli stan budynku surowy, otwarty, brak stolarki i pokrycia dachowego. MWINB, rozpatrując odwołanie od decyzji rozbiórkowej, stwierdził, że – wbrew zgłoszeniu – roboty wykonane przez inwestora polegały na dokonaniu rozbiórki poprzedniego obiektu budowlanego i wybudowaniu od podstaw nowego budynku. Na odbudowę nowego obiektu nie uzyskano wymaganej prawem zgody właściwego organu i samowolnie dokonano odbudowy ww. budynku. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby inwestor uzyskał pozwolenie na budowę. W związku z tym organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji o celowości zastosowania art. 48 ust. 1 pr.bud. Następnie organ odwoławczy, powołując się na § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.; dalej w skrócie: "rozp.war.tech."), wskazał, że usytuowanie spornego obiektu w odległości około 0,5 m od wschodniej granicy i około 1,5–2,0 m od północnej granicy narusza ww. przepis. Ocenił, że w związku z faktem, iż sporny budynek pozostaje w sprzeczności z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie (w skrócie: "PINB") słusznie na podstawie art. 48 ust. 1 pr.bud. nakazał całkowitą rozbiórkę tego budynku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M.G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o niezgodny z prawdą stan faktyczny, ustalony na podstawie niekompletnego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ nie przeprowadził w stopniu wystarczającym postępowania dowodowego. Na poparcie swojej argumentacji skarżący wskazał również, że stosownie do art. 3 pkt 8 pr.bud. "remont" to wykonywanie w istniejącym obiekcie robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Ponadto stwierdził, że dokonując robót budowlanych mógł naruszyć przepisy dotyczące ewentualnej konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jednak nie wymagało to bezwzględnego nakazania rozbiórki, skoro ustawa przewiduje inne tryby naprawcze, np. art. 51 pr.bud. Nadto przy rozbiórce należy uwzględnić aspekt społeczny, z uwagi na usytuowanie w pobliżu budynku, czynnego gazociągu zasilającego innego odbiorcę. MWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem o sygn. akt VII SA/Wa 753/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że bezspornie w niniejszej sprawie inwestor w dniu 27 grudnia 2012 r. dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania w istniejącym ówcześnie budynku robót budowlanych polegających na wymianie stolarki okiennej i drzwiowej na południowej i zachodniej ścianie tego budynku (remontu). Z kolei kontrola przeprowadzona w dniu 13 listopada 2013 r. przez przedstawiciela PINB wykazała, że inwestor dokonał rozbiórki istniejącego budynku i wybudował w tym miejscu nowy obiekt o większych gabarytach, konstrukcji tradycyjnej, murowanej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji samo porównanie definicji legalnych "budowy" (art. 3 pkt 6 pr.bud.) i "remontu" (art. 3 pkt 8 pr.bud.) wyraźnie wskazuje, że remont i odbudowa to nie to samo. Odbudowa mieści się w kategorii budowy nowego obiektu, zaś remontu dokonuje się w istniejącym budynku. Dlatego w sytuacji stwierdzenia – jak w niniejszej sprawie – że budynek jest w gorszym stanie niż wcześniej oceniono (twierdzenie inwestora), w pierwszej kolejności należało uzyskać pozwolenie na rozbiórkę, a następnie pozwolenie na budowę (odbudowę) obiektu budowlanego. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że wbrew dokonanemu zgłoszeniu inwestor nie prowadził remontu, lecz dokonał rozbiórki i odbudowy w to miejsce nowego budynku mieszkalnego. Z uwagi na odbiegający w znacznym stopniu od zgłoszonego zakres wykonanych prac, nie można uznać, że inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia w świetle art. 30 ust. 1 pr.bud. Jeżeli strona zgłosiła wykonanie remontu i na tej podstawie wykonała rozbudowę czy przebudowę budynku wymagającą pozwolenia na budowę, to dopuściła się samowoli budowlanej podlegającej ocenie organów na podstawie art. 48 pr.bud. Na realizację nowego obiektu budowlanego należało uzyskać pozwolenie na budowę, którego inwestor nie uzyskał. Usytuowanie spornego budynku w odległości około 0,5 m od wschodniej granicy i około 1,5–2,0 m od północnej granicy narusza przepis § 12 ust. 3 pkt 1 rozp.war.tech., co z kolei wyklucza możliwość zalegalizowania spornej budowy, bowiem legalizacja możliwa byłaby jedynie w sytuacji doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Dlatego organy obu instancji prawidłowo orzekły o nakazie rozbiórki przedmiotowego budynku. Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy wyczerpująco zebrały materiał dowodowy w sprawie i na jego podstawie stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a. orzekły, zaś wyczerpujące uzasadnienie zostało prawidłowo sporządzone w oparciu o art. 107 § 1 k.p.a. Sąd zgodził się z organami obu instancji, że odbudowa od podstaw budynku w celu poprawy jego stanu technicznego nie zwalniała inwestora od obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś jego parametry techniczne, w tym przede wszystkim odległości budynku od granic działki, uniemożliwiły legalizację tej budowy. Skargę kasacyjną od opisanego wyroku Sądu pierwszej instancji wniósł M.G., reprezentowany przez r.pr. Piotra Gniadzika, który na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i pominięcie przyczyn, które doprowadziły do popełnienia przez skarżącego samowoli budowlanej i w konsekwencji nie wzięcie pod uwagę słusznego interesu strony oraz zasad współżycia społecznego, jak również naruszenie zasady proporcjonalności poprzez naruszenie proporcji pomiędzy czynem skarżącego, a skutkami wywołanymi wydanymi decyzjami w sprawie. Z powołaniem się na te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie stwierdził, że Sąd pierwszej instancji, rozpatrując przedmiotową sprawę, nie zapoznał się z całością stanu faktycznego sprawy albo nie wziął całości stanu faktycznego sprawy pod uwagę, ograniczając swoją analizę sprawy przed wydaniem orzeczenia jedynie do opisania działania skarżącego i wydanych w sprawie orzeczeń administracyjnych. Sąd nie zajął się w ogóle przyczynami – a przynajmniej z treści uzasadnienie nie wynika, aby były one przedmiotem jego analizy – które doprowadziły skarżącego do popełnienia samowoli budowlanej, co spowodowało przypisanie skarżącemu przez organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji zupełnie nieprawdziwej motywacji do podjęcia działań, których efektem jest zaskarżony wyrok. Sąd pierwszej instancji nie zwrócił całkowicie uwagi na to, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie wzięły w swoich orzeczeniach pod uwagę okoliczności będących przyczyną powstania przedmiotowej sprawy, czym naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego określone w art. 6, art. 7 art. 8 i art. 9 k.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku obraz sprawy jest zupełnie nieprawdziwy. Dlatego w dalszej części uzasadnienia tej skargi przedstawił on obszernie "stan faktyczny sprawy w całości, tak jak widział i odbierał go Skarżący". W szczególności podkreślił, że po nabyciu własności przedmiotowej nieruchomości – w wyniku licytacji komorniczej (zakup 1/3 udziału we własności) oraz ugody sądowej (znoszącej współwłasność działki nr [...]) – inwestor, opierając się na opinii biegłego sądowego, zgłosił w grudniu 2012 r. zamiar wykonania remontu budynku letniskowego, do którego przystąpił na wiosnę 2013 r. Niestety w trakcie tych prac budynek zawalił się częściowo, czego przyczyną były przegniłe krokwie i belki stropowe. Wówczas dowiedział się od urzędników, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uzyskanie pozwolenia na budowę nowego domu lub odbudowę starego na przedmiotowej działce jest niemożliwe, a w najbliższym czasie nie ma szans na zmianę tego planu. W powstałej sytuacji skarżący kasacyjnie – jak stwierdził: zdesperowany i czując się oszukany przez sąd, przed którym zawierał ugodę, oraz przez organy administracji – podjął decyzję o odbudowie budynku, aby ratować swój jedyny majątek. Dopiero od pracownika organu odwoławczego dowiedział się, że nie było konieczności dopuszczenia się samowoli budowlanej – wystarczyło zgłosić katastrofę budowlaną organom nadzoru budowlanego po zawaleniu się częściowym budynku, a w postępowaniu przed nadzorem budowlanym uzyskać decyzję zezwalającą na wykonanie prac przywracających budynek do stanu zgodnego z prawem. Na kanwie przedstawionej wersji zdarzeń skarżący kasacyjnie stwierdził, że rozpatrując przedmiotową sprawę należałoby odpowiedzieć na pytanie, dlaczego organy administracji państwowej i samorządowej, do których skarżący zwrócił się o pomoc, nie poinformowały go o obowiązku powiadomienia organu nadzoru budowlanego o powstałej katastrofie budowlanej oraz o tym, że w trybie likwidacji katastrofy jest możliwe wydanie pozwolenia na odbudowę budynku, bez względu na zapis planu. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie popełniono wiele błędów – popełnił je sąd powszechny, popełniły je organy administracji, popełnił je również skarżący – ale czy biorąc pod uwagę zasadę słuszności i proporcjonalności jedyne konsekwencje tych błędów ma ponieść skarżący, dla którego wyrok Sądu pierwszej instancji oznacza pozbawienie mieszkania? W ocenie skarżącego kasacyjnie orzeczony nakaz rozbiórki wynika jedynie z czysto formalnego zastosowania prawa, bez wzięcia pod uwagę okoliczności sprawy. Jego zdaniem w przedmiotowej sprawie Sąd powinien rozważyć czy słuszny interes strony, interes społeczny i interes Państwa nie jest ważniejszy od dobra chronionego, jakim jest przestrzeganie przepisów prawa, skoro przedmiotowy budynek nie narusza praw właścicieli sąsiednich nieruchomości, gdyż w istocie jest to taki sam budynek, jaki na przedmiotowej działce się znajdował, a Prawo budowlane przewiduje procedurę odbudowy budynku, który uległ częściowemu zawaleniu, i gdyby Skarżący został prawidłowo poinformowany, odbudowałby budynek zgodnie z tą procedurą. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Takie samo stanowisko procesowe zajęli uczestnicy postępowania: J.N. (pismo procesowe z 16 stycznia 2015 r.) oraz A.S. i E.W. (pismo procesowe z 29 stycznia 2015 r.). Na rozprawie w dniu 08 listopada 2016 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie poparł skargę kasacyjną. Z kolei pełnomocnik uczestników, A.S. i E.W., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, popierając stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – mogą być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych, to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z przywołanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając, w tak zakreślonych granicach, skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Skarga ta została oparta wyłącznie na jednym zarzucie – podniesionym w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania) – dotyczącym naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. "poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i pominięcie przyczyn, które doprowadziły do popełnienia przez skarżącego samowoli budowlanej i w konsekwencji nie wzięcie pod uwagę słusznego interesu strony oraz zasad współżycia społecznego, jak również naruszenie zasady proporcjonalności poprzez naruszenie proporcji pomiędzy czynem Skarżącego, a skutkami wywołanymi wydanymi decyzjami w sprawie". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku, i to już z uwagi na jego wadliwe sformułowanie. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. – na którym ów zarzut został oparty – stanowi, że: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Wzmiankowane w cytowanym przepisie orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że Sąd pierwszej instancji przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi pomimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. jest zatem zasadny, jeżeli Sąd pierwszej instancji dokonuje wadliwie własnych ustaleń faktycznych, pomijając materiał dowodowy zgromadzony przez orzekające w sprawie organy. Naruszenie cytowanego przepisu może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy w skardze kasacyjnej wykazano konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił oraz ich wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 20.10.2015 r. II OSK 378/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Jak wynika z treści skargi kasacyjnej, zarzucane wadliwe działanie Sądu pierwszej instancji miało polegać ma pominięciu przyczyn, w tym motywacji skarżącego kasacyjnie, które doprowadziły do popełnienia przezeń "samowoli budowlanej" (fakt zaistnienia której jest w niniejszej sprawie niesporny). Zarazem jednak autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnego przepisu, z którego wynikałaby powinność uwzględniania ww. okoliczności przy rozpoznawaniu i rozstrzyganiu spraw z zakresu tzw. samowoli budowlanej, która w tym przypadku polegała na budowie nowego budynku mieszkalnego, w miejsce poprzedniego, bez wymaganego pozwolenia na budowę. W szczególności dopuszczalności uwzględniania przyczyn, które doprowadziły do samowolnego wzniesienia obiektu budowlanego, nie przewiduje przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.), który stanowił podstawę prawną nakazu rozbiórki orzeczonego w kontrolowanej sprawie. W konsekwencji nie sposób skutecznie postawić Sądowi pierwszej instancji zarzutu nieuwzględnienia w zaskarżonym wyroku przyczyn, które miały pchnąć skarżącego kasacyjnie do popełnienia inkryminowanej "samowoli budowlanej", w sytuacji gdy jednocześnie nie wykazał on, iż w świetle obowiązujących przepisów okoliczności te były prawnie relewantne i na gruncie tych przepisów ich uwzględnienie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie do końca jasne sformułowanie zarzutu skargi może wskazywać, że skarżący kasacyjnie wywodzi powinność uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji przyczyn zaistniałej "samowoli budowlanej" ze wzmiankowanych w tym zarzucie klauzul: "zasad współżycia społecznego", "słusznego interesu strony" lub "zasady proporcjonalności". Zarazem jednak nie przywołuje żadnych przepisów, które dopuszczałyby możliwość stosowania ww. klauzul przez sąd administracyjny w celu zalegalizowania "samowoli budowlanej". W związku z tym jedynie ubocznie należy wskazać, że: – sądy administracyjne dokonują kontroli administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia oceny zgodności procesu decyzyjnego oraz treści decyzji administracyjnej z normami prawnymi, mającymi charakter odpowiednio norm kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych (tzw. kryterium legalności). Nie kierują natomiast oceny ani na wypełnianie przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych (np. kierowania się zasadami współżycia społecznego) ani kryteriów celowościowych (realizacji określonej polityki stosowania prawa administracyjnego). Nawet wówczas, gdy owe kryteria pozasystemowe wyrażone są bezpośrednio w przepisach prawnych w postaci generalnych klauzul odsyłających, kontrola sądu administracyjnego ogranicza się do oceny sposobu ustalenia treści kryterium, sposobu wykorzystania tego kryterium w rekonstrukcji normy z przepisu i zbudowaniu treści decyzji, a także sposobu uzasadnienia przez organ administracyjny powyższych działań i towarzyszących im rozumowań. Nie obejmuje natomiast, co do zasady, samej ustalonej przez organ treści tych kryteriów, jeżeli nie pozostaje ona w wyraźnej kolizji z aksjologią prawną czy jednoznacznie wyrażonymi normami prawa (zob. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, CBOSA). W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie wskazał żadnego przepisu prawa, który – przełamując wskazaną wyżej regułę orzekania przez sąd administracyjny wyłącznie w oparciu o kryterium legalności (zgodności z prawem) – umożliwiałby Sądowi pierwszej instancji kierowanie się przy rozstrzyganiu tej sprawy także zasadami współżycia społecznego. Należy podkreślić, że w kontrolowanej sprawie zarzut naruszenia ww. zasad nie mógłby zostać skutecznie postawiony również orzekającym w niej organom administracji. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i przepisy Prawa budowlanego, nie zawierają bowiem odpowiednika art. 5 Kodeksu cywilnego, co oznacza, że zarzut naruszenia zasad współżycia społecznego jest w takim przypadku bezprzedmiotowy (zob. wyrok NSA z 09.01.2001 r., IV SA 1826/00, LEX nr 75538); – słuszny interes strony (obywatela), wzmiankowany w przepisie art. 7 k.p.a. – którego naruszenie zarzucono jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 2), i to wyłącznie organom administracji orzekającym w sprawie – należy rozumieć jako interes prawny, a nie jako interes faktyczny. W każdym razie interes ten nie może być sprzeczny z obowiązkiem organu do kontroli przestrzegania prawa, wynikającym także z art. 7 k.p.a., ani z zasadą praworządności przywołaną w art. 6 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23.10.2015 r., II OSK 2911/14, CBOSA). W konsekwencji powołanie się na słuszny interes strony nie może służyć legalizowaniu działań sprzecznych z prawem; – temu celowi nie może służyć także powoływanie się przez skarżącego kasacyjnie na zasadę proporcjonalności. Należy podkreślić, że kwestia zgodności przedmiotowej sankcji administracyjnej – niewątpliwie bardzo dolegliwej, jaką stanowi nakaz rozbiórki – z konstytucyjną zasadą proporcjonalności była wnikliwie rozważana już przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyrokach z 12 stycznia 1999 r. o sygn. akt P 2/98 (OTK 1999/1/2) oraz z 26 marca 2002 r. o sygn. akt SK 2/01 (OTK-A 2002/2/15) nie dopatrzył się niezgodności art. 48 pr.bud. z badanymi wzorcami konstytucyjnymi: art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1–3 Konstytucji RP. W szczególności Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnym wymogiem proporcjonalności ograniczeń wolności i praw, zastosowanie takich środków prawnych, które uniemożliwiają sprawcy naruszenia prawa, zachowanie korzyści płynących z owego naruszenia. Zdaniem Trybunału stopień intensywności ingerencji w prawo własności jednostki znajduje – w przypadku badanej regulacji – uzasadnienie w randze chronionego interesu publicznego. Ograniczenie praw jednostki, naruszającej świadomie obowiązujące przepisy i narażającej się na przewidziane w kwestionowanym przepisie skutki, jest ekwiwalentne do celu, któremu służy. Rozumowanie to odpowiada znanej łacińskiej paremii nemo audiatur propriam turpitudinem allegans (nikt nie jest słuchany przez sąd, gdy powołuje się na własny występek). Zasada proporcjonalności nie może służyć za podstawę ochrony interesu wynikającego z naruszenia prawa (zob. wyrok TK z 26.03.2002 r., SK 2/01, OTK-A 2002/2/15). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, cytowane stwierdzenia zachowują pełną aktualność także w okolicznościach kontrolowanej sprawy. Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a więc podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.