II GSK 2677/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. T. Spółki z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 624/14 w sprawie ze skargi D. T. Spółka z o.o. w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz D. T. Spółki z o.o. w O. 2125 (dwa tysiące sto dwadzieścia pięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 624/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę D. Transport Spółki z o.o. w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] grudnia 2013 r. W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na D. Transport Sp. z o.o. w O. karę pieniężną w wysokości 15.000 zł na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.; dalej: u.t.d.) oraz w oparciu o ustalenia protokołu kontroli z [...] maja 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] kwietnia 2014 r. uchylił powyższą decyzję w całości i nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za stwierdzone naruszenia z lp. 6.3.9, lp. 5.3, lp. 5.4, lp. 5.1, lp. 5.2, lp. 5.6, lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. Organ wskazał, że za naruszenia polegające na: - udostępnieniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy, wymierzył karę w wysokości 2.100 zł na podstawie lp. 6.3.9 Załącznika nr 3 u.t.d.; - skróceniu dziennego czasu odpoczynku, wymierzył karę w wysokości 3.200 zł na podstawie lp. 5.3 Załącznika nr 3 u.t.d.; - skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku, wymierzył karę w wysokości 5.000 zł (organ I instancji wskazał wysokość kary za to naruszenie 6.550 zł) na podstawie lp. 5.4 Załącznika nr 3 u.t.d.; - przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, wymierzył karę w wysokości 1.100 zł na podstawie lp. 5.1 Załącznika nr 3 u.t.d.; - przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, wymierzył karę w wysokości 4000 zł na podstawie lp. 5.2 Załącznika nr 3 u.t.d.; - przekroczeniu całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w okresie dwutygodniowym przy wykonywaniu przewozy drogowego, wymierzył karę w wysokości 1.550 zł (organ I instancji wskazał wysokość kary za to naruszenie 1.650 zł) na podstawie lp. 5.6 Załącznika nr 3 u.t.d.; - naruszeniu obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy, wymierzył karę w wysokości 900 zł na podstawie lp. 6.3.11 Załącznika nr 3 u.t.d. Uchybienia organu I instancji dotyczące określenia wysokości kary za stwierdzone naruszenia, nie wpływają na końcowy wymiar kary ograniczonej w tym przypadku ustawowo do kwoty 15.000 zł, zgodnie z art. 92a ust. 3 pkt 1 u.t.d. Ponadto stwierdził, że organ I instancji wypełnił obowiązki wynikające z art. 77 k.p.a. i zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, jak również skarżona decyzja zawiera niezbędne elementy określone w art. 107 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji w sposób wszechstronny dokonał oceny ustalonego stanu faktycznego tej sprawy oraz działał zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, nie naruszył także art. 104 § 1 k.p.a. Wyjaśniono, że organ I instancji zasadnie uznając prowadzone postępowanie w części za bezprzedmiotowe, umorzył je, wydając w tym zakresie stosowną decyzję, natomiast odnośnie pozostałych stwierdzonych podczas kontroli naruszeń orzekł odrębną decyzją. WSA w O. oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd podkreślił, że spółka kwestionuje jedynie naruszenie polegające na niezachowaniu terminu do dokonywania wczytywania danych z karty kierowcy, gdyż w jej ocenie nie przekroczyła terminu przewidzianego w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz. Urz. UE L 168 z 2.07.2010 r.; dalej: rozporządzenie nr 581/2010), który określa maksymalne okresy wczytywania danych oraz wyjaśnia, że przy określaniu maksymalnych okresów na wczytanie danych należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. W ocenie WSA zasadne było nałożenie na spółkę kary pieniężnej zgodnie z L.p. 6.3.9. Załącznika nr 3 do u.t.d., ponieważ podczas kontroli zostały okazane wykresówki, które nie zawierały wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy. Sąd stwierdził, że określając maksymalne okresy na wczytanie danych, należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Stosownie do art. 1 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia nr 581/2010 maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie przekracza 90 dni w przypadku danych z jednostki pojazdowej i 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. W § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych ustanowiono, że dane z karty kierowcy podmiot pobiera co najmniej raz na 28 dni. Z ustaleń organu I instancji wynika, że dane z kart kierowcy: J. T., A. D. i R. W. nie zawsze były wczytywane co najmniej raz na 28 dni (m.in. po 31, 33 oraz 36 dniach). Doszło zatem do uchybienia obowiązku określonego normą § 4 ust.1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 sierpnia 2007 r. i w związku z tym zasadne było nałożenie na Spółkę kary pieniężnej na podstawie lp. 6.3.11 Załącznika nr 3 u.t.d. Zdaniem WSA organy prawidłowo obliczyły długość maksymalnych okresów na wczytanie danych przyjmując jako dni zarejestrowanej działalności (o których mowa w rozporządzeniu nr 581/2010) wszystkie dni tygodnia. Nie sposób bowiem przyjąć, że dni wolne od pracy nie są dniami prowadzenia zarejestrowanej działalności przez przedsiębiorstwo transportowe, którego kierowcy w tym czasie m.in. wykonują przewozy. Odnośnie naruszenia polegającego na skróceniu dziennego czasu odpoczynku oraz na przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, Sąd stwierdził, że spółka nie kwestionuje wystąpienia tych naruszeń. Stwierdziła natomiast nienależyte uzasadnienie przez organ II instancji faktu nałożenia na nią sankcji pieniężnych, gdyż w jej ocenie nie została przeprowadzona analiza stanu faktycznego przedmiotowej sprawy z uwzględnieniem przepisów art. 92b i 92c u.t.d. W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała okoliczności, o których mowa w art. 92b ust. 1 i 92c ust. 1 u.t.d Nie zapewniła ona bowiem w swoim przedsiębiorstwie właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów prawa. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7-9, art. 77 i art. 80 k.p.a. są bezzasadne, gdyż postępowanie przeprowadzone zostało w sposób właściwy, a zaskarżona decyzja została uzasadniona w sposób wyczerpujący i zgodny z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Przeprowadzenie wnioskowanego przez stronę skarżącą dowodu z przesłuchania D. D. na okoliczność przeprowadzania szkoleń dla kierowców nie miałoby wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż na Spółkę została nałożona kara w związku z brakiem zapewnienia w jej przedsiębiorstwie właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów prawa. Ponadto, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zostały wydane dwie decyzje. Zaskarżoną decyzją, która została poddana kontroli Sądu, organ rozstrzygnął w sprawie naruszeń stwierdzonych podczas kontroli w Spółce w dniach [...] maja 2013 r. Natomiast decyzją z [...] grudnia 2013 r. W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie nieokazania podczas kontroli w Spółce wykresówki, danych z kart kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu kierowcy: J. F. za okres [...] czerwca-[...] lipca 2012 r. i R. W. za okres [...] września 2012 r. oraz [...] września – [...] października 2012 r., bowiem kierowcy ci w tych okresach nie pracowali i nie wykonywali przewozów w Spółce. Zatem jedynie w zakresie tego naruszenia obowiązków konieczne było umorzenie postępowania, skoro do naruszenia w tym zakresie ze strony Spółki nie doszło. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w O. oraz o zasądzenie kosztów procesowych według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie : 1) prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, w szczególności: a) naruszenie art. 10 ust. 5 lit. a/ i c/ rozporządzenia 561/2006 w związku pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców; b) art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.; 2) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy poprzez akceptację wydania w jednej sprawie administracyjnej dwóch odrębnych rozstrzygnięć przez organ administracji publicznej. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. Skarżąca uznała m.in., że pojęcie "dni zarejestrowanej działalności" nie odnosi się do działalności przedsiębiorstwa, lecz do pracy kierowcy, czyli są to dni, kiedy kierowca wykonywał swoją pracę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wszystkich zarzutów w niej przedstawionych. Sposób sformułowania zarzutów w skardze kasacyjnej oraz charakter niniejszej sprawy powoduje, iż należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego łącznie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut dotyczący obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy. Organ w zaskarżonej decyzji podał, iż "strona uchybiła pobierania danych z karty kierowcy raz na 28 dni", przy czym nie podał sposobu liczenia tych dni. Z kolei Sąd I instancji akceptując ustalenia organu stwierdził m.in., iż "organy prawidłowo obliczyły długość maksymalnych okresów na wczytywanie danych, przyjmując jako dni zarejestrowanej działalności (o których mowa w rozporządzeniu nr 581/2010) wszystkie dni tygodnia. Nie sposób bowiem przyjąć, że dni wolne od pracy nie są dniami prowadzenia zarejestrowanej działalności przez przedsiębiorstwo transportowe, którego kierowcy w tym czasie m.in. wykonują przewozy". Z powyższego zdaje się wynikać, iż Sąd I instancji akceptuje pogląd, że czynność wczytywania danych powinna być wykonana co najmniej raz na 28 dni kalendarzowe. Naczelny Sąd Administracyjny tego stanowiska nie podziela. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z 23 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 159, poz. 1128 ze zm.) dane z karty kierowcy pobiera się co najmniej raz na 28 dni. W rozporządzeniu tym nie określono bliżej, o jakie dni w tym przypadku chodzi. Natomiast według art. 1 pkt 3 lit. b/ rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców, maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie może przekraczać 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. Z kolei pkt 3 preambuły do powyższego rozporządzenia Komisji stanowi wyraźnie, iż "określając maksymalne okresy na wczytywanie danych, należy uwzględniać wyłącznie dni zarejestrowanej działalności". W świetle pkt 1 tej preambuły regularne wczytywanie danych zarejestrowanych przez jednostkę pojazdową i na karcie kierowcy jest niezbędne do skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem (WE) nr 561/2006. Stąd też nie powinno budzić wątpliwości, iż okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są te okresy, w których nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni, w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Innymi słowy, nie są to wszystkie dni kalendarzowe czy też dni zarejestrowanej działalności samego przedsiębiorstwa. Nie można zatem wymagać od adresata normy ustanawiającej wymóg wczytywania danych rejestrowanych, aby realizował ten wymóg także za dni, w których obowiązek rejestracji danych nie istniał. W toku ponownego rozpoznania sprawy rzeczą Sądu I instancji będzie ocena, czy organ nakładając na skarżącego sankcje z tego tytułu uwzględniał wszystkie dni kalendarzowe, czy też okresy zarejestrowanej działalności kierowców z uwzględnieniem okresów odpoczynku. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, należy podzielić pogląd, zgodny z przywołanym w skardze kasacyjnej orzecznictwem sądów administracyjnych, iż z art. 92 ust. 1 i 2 u.t.d. wynika, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia podczas jednej kontroli. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiona jedną decyzją administracyjną, określająca karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia. Za przyjęciem zaś takiej wykładni omawianego przepisu przemawia także treść art. 92 ust. 2 u.t.d., który ogranicza sumę kar pieniężnych do jednej kontroli. W przedmiotowej zaś sprawie organ wydał dwie decyzje, a mianowicie [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oraz [...] grudnia 2013 r. o umorzeniu postępowania w sprawie nieokazania podczas kontroli w Spółce wykresówki, danych kierowcy, Rzecz jednak w tym, że wydanie w tej sprawie dwóch decyzji nie miało wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), gdyż umorzenie postępowania we wskazanym wyżej zakresie nie wpłynęło na sumę kar pieniężnych nałożonych na podstawie art. 92a ust. 3 pkt 1 u.t.d., których wysokość w przypadku kontroli w podmiocie wykonującym przewóz jest ograniczona do 15.000 zł. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy nie miał żadnych podstaw do przyjęcia, iż organ miał obowiązek zastosowania art. 92 ust. 1 lub art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Sąd I instancji trafnie przy tym podkreślił, że powyższe przepisy przewidują możliwość zwolnienia przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia prawa, jednakże jest to uzależnione od wykazania, że dołożył on należytej staranności, to znaczy uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać przy organizacji przewozów, a jedynie wskutek niezależnych od niego okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa. W niniejszej sprawie skarżący tych okoliczności nie wykazał, a nie ulega wątpliwości, że przedsiębiorca jest zobowiązany do takiej organizacji pracy, by praca kierowców odbywała się w sposób bezpieczny, bez stwarzania zagrożenia dla życia i mienia innych użytkowników dróg, a także życia i zdrowia kierowców. Stąd też należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż samo wręczenie kierowcom wyczerpującego zakresu obowiązków nie może być uznane za wystarczające do uwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności za naruszenia przepisów o transporcie drogowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedsiębiorca prowadzący działalność w zakresie transportu drogowego, który nie zachował należytej staranności i nie przedsięwziął odpowiednich rozwiązań organizacyjnych, które uniemożliwiałyby nadużycia w zakresie czasu pracy kierowców, nie może skutecznie domagać się zwolnienia od odpowiedzialności na podstawie art. 92b ust. 1 u.t.d. Podkreślić przy tym należy, iż w niniejszej sprawie kierowcy notorycznie nie stosowali się do zasad dotyczących czasu pracy kierowców, wymaganych przerw i czasu odpoczynku, a przedsiębiorca na przestrzeni wielu miesięcy tych naruszeń nie wyeliminował, a nawet nie ograniczył. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ostatniej ustawy.