II GSK 2877/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Milena Dąbkowska po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "O." spółki z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 sierpnia 2014 r.; sygn. akt VI SA/Wa 191/14 w sprawie ze skargi "O." spółki z o.o. w R. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] listopada 2013 r.; nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmian do akt weryfikacyjnych, pomocniczych, punktu gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę kasacyjną. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę O. Sp. z o.o. w R. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia zmian do akt weryfikacyjnych punktu gier na automatach o niskich wygranych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: w dniu 19 stycznia 2013 r. skarżąca złożyła do Naczelnika Urzędu Celnego w S. zgłoszenie o włączeniu do eksploatacji automatu [...] o numerze fabrycznym [...] w punkcie gier na automatach o niskich wygranych, zlokalizowanym w restauracji "[...]" w G., do którego załączyła m.in. opinię techniczną z badania poprzedzającego rejestrację automatu z dnia 16 marca 2009 r. W dniu 6 maja 2013 r. Naczelnik Urzędu Celnego w S. przeprowadził w punkcie gier urzędowe sprawdzenie, którego ustalenia zostały zawarte w protokole stwierdzającym brak wystawionego przez Jednostkę Badającą uzupełnienia do opinii technicznej stwierdzającego jednoznacznie, że w przedmiotowym automacie do gier zaprogramowana wartość wygranych nie jest mniejsza w poszczególnych grach niż 75%. W dniu 19 lipca 2013 r. organ przeprowadził powtórne urzędowe sprawdzenie, podtrzymując w protokole swoje wcześniej zajęte stanowisko dotyczące kwestii braku udokumentowania spełnienia przez automat warunku określonego w art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: u.g.h. lub ustawa o grach hazardowych). W związku z powyższym Naczelnik Urzędu Celnego w S. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmówił zatwierdzenia zmian do akt weryfikacyjnych. Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Celnej w W. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wyrokiem objętym skargą kasacyjną wskazał, że istotę sporu stanowi interpretacja art. 18 ust. 3 u.g.h. oraz wydanych w tym zakresie przepisów wykonawczych, albowiem skarżąca wywodzi, że wskazany przez nią automat do gier o niskich wygranych spełniał zgodnie z uzyskaną opinią techniczną, zatwierdzoną przez instytucję badającą działającą na podstawie upoważnienia Ministra Finansów, kryteria określone w ww. przepisach. Sąd zauważył, że na mocy art. 18 ust. 3 u.g.h., wprowadzonego przez art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 134, poz. 779; dalej: ustawa zmieniająca) w grach na automatach zaprogramowana wartość wygranych w automacie nie może być niższa niż 75% kwoty wpłaconych stawek. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że wymóg przewidziany przez ten przepis dotyczy zaprogramowanej wartości wygranych poszczególnych gier na co wskazuje jego dyspozycja. Stawki odnoszą się do konkretnych gier, gdyż przepis art. 18 ust. 3 u.g.h. należy czytać w zw. z art. 2 ust. 3 i 4 u.g.h. W tej sytuacji, skoro unormowanie art. 18 ust. 3 u.g.h. odnosi zaprogramowaną wartość wygranych w automacie do kwoty wpłaconych stawek, to zdaniem Sądu oznacza, że chodzi o stawki za udział w danej grze, a nie we wszystkich grach zaprogramowanych w danym automacie. Tym samym, przepis § 1 ust. 3 pkt 14 rozporządzenia z dnia 9 marca 2012 w sprawie szczegółowych warunków rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gier (Dz. U. z 2012 r. poz. 312; dalej: rozporządzenie z dnia 9 marca 2012 r.). stanowiący, że koniecznym elementem opinii jednostki badającej upoważnionej przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, zawierającej pozytywny wynik badania technicznego automatu lub urządzenia do gier jest określenie zaprogramowanej wartości wygranych, o której mowa w art. 18 ust. 3 u.g.h., w grze rozgrywanej w ramach zaprogramowanego cyklu gry, a w przypadku gdy automat zawiera wiele gier - dla każdej gry oddzielnie w ramach zaprogramowanego cyklu dla każdej gry, tylko potwierdza uregulowania ustawowe. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, iż w przypadku wskazanego przez skarżącą automatu do gier o niskich wygranych, każda z gier w nim zaprogramowanych musi spełnić wymóg z art. 18 ust. 3 u.g.h. W przypadku wątpliwości czy automat lub urządzenie do gier nie spełnia warunków ustawowych, procedurę wyjaśniania wątpliwości reguluje art. 23b u.g.h., który w ust. 1 nakłada na podmiot eksploatujący obowiązek poddania automatu lub urządzenia badaniu sprawdzającemu. Natomiast w przypadku wątpliwości co do rodzaju gry na automacie (czy jest to gra, czy też np. opcja), w myśl art. 2 ust. 7 u.g.h. uprawnienie do rozstrzygnięcia przysługuje Ministrowi Finansów. W przedmiotowej sprawie rozstrzyga o tym właściwa (aktualna) opinia techniczna wydana przez uprawnioną do tego jednostkę badającą. Jak wynika z art. 3 u.g.h., urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie i dlatego podmioty prowadzące tego rodzaju działalność mają obowiązek dostosować ją (w poddanym nowej regulacji prawnej zakresie) do zmieniających się wymogów. W tym celu przepisy przejściowe ustawy zmieniającej określały okres dostosowawczy. W ocenie Sądu dostosowanie to winno mieć miejsce zarówno pod względem prawnym, jak również technicznym, o czym przesądzić może jedynie ważne (na określoną datę) badanie uprawnionej do tego jednostki. W przepisie § 15 ust. 1 rozporządzenia z dnia 9 marca 2012 mówi się, że dostosowanie eksploatowanych automatów do wymogu, o którym mowa w art. 18 ust. 3 u.g.h. wymaga potwierdzenia przez jednostkę badającą, które wyraża się w uzupełnieniu do opinii (ust. 2). Elementy konieczne opinii wymienia § 1 ust. 3 omawianego rozporządzenia, a § 2 tego aktu wymaga uprzedniego przeprowadzenia badania technicznego automatu lub urządzenia do gier. Z kolei § 16 cyt. rozporządzenia wymienia dodatkowe elementy, które powinna zawierać opinia i uzupełnienie opinii dotyczące automatów do gier o niskich wygranych. W ocenie Sądu organ prawidłowo przyjął, że dokonane przez skarżącą zgłoszenie w celu zatwierdzenia zmian danych zawartych w aktach weryfikacyjnych punktu gier, w części dotyczącej włączeniu do eksploatacji automatu [...] o numerze fabrycznym [...] nie spełniało wymogów obowiązującego w tym zakresie prawa. Dołączona opinia techniczna dotyczyła badania poprzedzającego rejestrację, nie mogła zatem zostać uznana przez organ za właściwe uzupełnienie opinii w rozumieniu § 15 rozporządzenia z dnia 9 marca 2012 r. W badanej sprawie Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organ przepisów postępowania. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). II Skargę kasacyjną wniosła skarżąca spółka zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 9 ust. 1 i 2 ustawy zmianiającej w zw. z art. 18 ust. 3 u.g.h. i w zw. z § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 9 marca 2012 r. poprzez błędne zastosowanie ww. przepisów w niniejszej sprawie i przyjęcie, że sporny automat do gier o niskich wygranych [...] nr fabr. [...] wymagał uzupełniającej opinii Jednostki Badającej stwierdzającej jego dostosowanie do wymogu, o którym mowa w art. 18 ust. 3 u.g.h., podczas gdy omawiany automat spełniał wymóg minimalnej teoretycznej wypłacalności na poziomie nie niższym niż 75%, a zatem obowiązek jego dostosowania poprzez uzupełnienie do opinii w formie przewidzianej w § 15 rozporządzenia z dnia 9 marca 2012 r., nie dotyczył tego automatu, bowiem przepis ten reguluje jedynie sposób udokumentowania "dostosowania" automatów do wymogów art. 18 ust. 3 u.g.h., czyli dotyczy tylko takich zarejestrowanych automatów, które w okresie przed 14 lipca 2011 r. nie były zgodne z wymogiem art. 18 ust. 3 u.g.h.; 2. art. 23a ust. 1 i 2 w zw. z art. 23b ust. 1 u.g.h. poprzez ich niezastosowanie i uznanie za prawidłowe zaniechanie przez organ poddania spornego automatu do gier badaniom technicznym przeprowadzonym przez właściwą jednostkę badającą w sytuacji powzięcia przez organ wątpliwości co do spełniania przez tenże automat wymogów z art. 18 ust. 3 u.g.h., w sytuacji, gdy organ nie dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, która wystarczałaby do samoistnego zanegowania spełniania przez sporne urządzenie wymogów prawem przewidzianych, w tym wymogu odpowiedniej wypłacalności. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: 1. art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 120, 121 §1, 122, 187 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. 2012, poz. 749, zwana dalej O.p.) stosowanej w zw. z art. 8 u.g.h. poprzez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujący przyjęciem, że sporny automat wymaga dostosowania do warunku, o którym mowa w art. 18 ust. 3 u.g.h., w sytuacji gdy wniosek taki nie wynikał z przeprowadzonego w przedmiotowej sprawie postępowania dowodowego; 2. art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 187 i art. 191 O.p. stosowanej w zw. z art. 8 u.g.h. poprzez ich niezastosowanie i niedokonanie kompleksowej i dogłębnej analizy stanu prawnego sprawy, a także całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy; przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, polegającej na odmowie przyznania mocy dowodowej dowodom potwierdzającym spełnianie przez omawiany automat od początku jego istnienia (nawet przed wprowadzeniem tego przepisu do porządku prawego) parametru z art. 18 ust. 3 u.g.h., w postaci: a) opinii technicznej jednostki badającej z badania poprzedzającego rejestrację kontrolowanego automatu, b) protokołu z urzędowego sprawdzenia (zwłaszcza w zakresie potwierdzenia nienaruszalności plomb jednostki badającej na podzespołach kontrolowanego automatu); c) pisma Jednostki Badającej — Katedry Technologii Maszyn Politechniki Łódzkiej z dnia 6 lutego 2013 r.; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niewyjaśnienie istotnych elementów będących podstawą wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, tj. niewyjaśnienie przyczyn odmowy uznania, iż sporny automat spełnia warunek z art. 18 ust. 3 u.g.h., pomimo że fakt ten potwierdza Opinia techniczna jednostki badającej z badania poprzedzającego rejestrację kontrolowanego automatu oraz Protokół z urzędowego sprawdzenia (zwłaszcza w zakresie potwierdzenia w nim, iż plomby jednostki badającej na podzespołach kontrolowanego automatu są nienaruszone); 4. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., w związku z art. 187 § 1 O.p. stosowanej w zw. z art. 8 u.g.h., poprzez jego niezastosowanie skutkujące niewyeliminowaniem zaskarżonym wyrokiem z obrotu prawnego postanowienia wydanego wobec nierozważonego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego; 5. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., art. 233 § 1 pkt 1 O.p. stosowanej w zw. z art. 8 u.g.h. poprzez jego niezastosowanie skutkujące nieuchyleniem skarżonym wyrokiem postanowień organów obu instancji i bezpodstawne przyjęcie, iż nie podlegają one uchyleniu, pomimo że zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa; 6. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie skutkujące tym, iż Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę, gdy tymczasem winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, które w tej sprawie nie występują. Określona w przytoczonym przepisie zasada oznacza związanie wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Zarówno z powołanego już art. 183 § 1, jak i z art. 174 p.p.s.a. i art. 176 p.p.s.a. wynika, że to do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska sądu I instancji we wszystkich kwestiach, które jej zdaniem zostały nieprawidłowo przez ten sąd rozważone czy ocenione. Autor skargi kasacyjnej zarzucił zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Jednakże uzasadnienie zarzutów naruszenia przepisów wskazanych w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ogranicza się w zasadzie do stwierdzenia, że naruszenie to było wynikiem błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego. Natomiast z treści zarzutów naruszenia prawa materialnego i ich uzasadnienia można wywieść, że autor skargi kasacyjnej stoi na stanowisku, że wynikający z § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 9 marca 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gier w związku z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej i art. 18 ust. 3 u.g.h. obowiązek potwierdzenia, w formie opinii uzupełniającej, dostosowania eksploatowanych automatów do wymogu wprowadzonego art. 18 ust. 3 u.g.h. dotyczy jedynie automatów, które tego wymagania nie spełniały w dniu wejścia w życie wymienionych przepisów. Podmiot prowadzący działalność w zakresie urządzania gier hazardowych przy użyciu automatu do gier, w którym, jeszcze przed zmianą przepisów zaprogramowana wartość wygranych w automacie nie mogła być niższa niż 75% kwoty wpłaconych stawek, nie ma zatem obowiązku przedstawienia opinii uzupełniającej jednostki badającej, dotyczącej tego automatu, ponieważ automat nie wymaga dostosowania. Może wobec tego wykazać spełnianie tego wymagania przez eksploatowany automat do gier za pomocą innych dowodów, tak jak w rozpatrywanej sprawie - za pomocą opinii technicznej jednostki badającej z badania poprzedzającego rejestrację kontrolowanego automatu, protokołu z urzędowego sprawdzenia (zwłaszcza w zakresie potwierdzenia nienaruszalności plomb jednostki badającej na podzespołach kontrolowanego automatu) oraz pisma Jednostki Badającej — Katedry Technologii Maszyn Politechniki Łódzkiej z dnia 6 lutego 2013 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka interpretacja omawianych przepisów jest błędna i prowadzi do pozbawienia możliwości sprawowania efektywnej kontroli przestrzegania przez podmioty wykorzystujące w swej działalności gospodarczej automaty do gier hazardowych wymagań określonych w art. 18 ust. 3 ustawy o grach hazardowych. Określony w § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 9 marca 2012 r. obowiązek potwierdzenia dostosowania eksploatowanych automatów do wymagań wynikających z art. 18 ust. 3 u.g.h. ma oczywiście na celu zapewnienie, aby wszystkie eksploatowane automaty do gier spełniały te wymagania. Ten cel pozwala osiągnąć objęcie obowiązkiem potwierdzenia w odpowiedni sposób spełnienia tych wymagań wszystkich eksploatowanych automatów, niezależnie od tego, czy automaty faktycznie te wymagania spełniały w chwili wprowadzenia zmian w przepisach prawnych. Przepis § 15 ust. 2 rozporządzenia z dnia 9 marca 2012 r. stanowi, że potwierdzenie jednostki badającej ma formę uzupełnienia do opinii tej jednostki, dotyczącej automatu, stanowiącej warunek rejestracji automatu. Z treści § 1 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 6 wspomnianego rozporządzenia z dnia 9 marca 2012 r. wynika niewątpliwie, że opinia jednostki badającej z badania technicznego automatu jest opinią indywidualną, dotyczącą konkretnego automatu. Opinia uzupełniająca ma taki sam indywidualny charakter jak opinia "podstawowa", co potwierdza m.in. § 16 rozporządzenia.. Na tej podstawie należy przyjąć, że nie spełnia wymagania opinii opinia techniczna jednostki badającej z badania poprzedzającego rejestrację kontrolowanego automatu czy protokół z urzędowego sprawdzenia (zwłaszcza w zakresie potwierdzenia nienaruszalności plomb jednostki badającej na podzespołach kontrolowanego automatu). Strona skarżąca zarzuciła również, że Sąd uznał za prawidłowe działanie organu, który mając wątpliwości, czy sporny automat spełnia wymogi z art. 18 ust. 3 u.g.h. nie zastosował w sprawie art. 23b u.g.h. i nie wezwał strony do poddania automatu do gier badaniom technicznym. Zarzut ten jest niezasadny, gdyż istotą i celem żądania z art. 23b ust. 1 u.g.h. jest wyjaśnienie określonego stanu faktycznego tj. okoliczności, czy dany automat lub urządzenie do gier spełnia warunki wskazane w ustawie, którą to okoliczność ustala się w sytuacji uzasadnionego podejrzenia niespełnienia tych warunków. Efektem zastosowania procedury, o której mowa w art. 23b u.g.h. jest wyłącznie ustalenie zgodności, bądź też nie prowadzenia gry zgodnie z warunkami ustawowymi, a nie umożliwienie stronie wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 9 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej, w ściśle, co należy podkreślić, określonym przez ustawę terminie. Jak już wyżej wskazano naruszenie przepisów postępowania strona powiązała w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ściśle z błędną wykładnią przepisów prawa materialnego. W tej sytuacji wobec nieuznania za usprawiedliwione zarzutów naruszenia prawa materialnego i z uwagi na treść art. 176 p.p.s.a. za chybione należało również uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w zakresie w jakim właściwa wykładnia przepisów prawa materialnego warunkowała zakres i granice postępowania, a więc sposób stosowania przepisów procesowych. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.