I OSK 2862/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 501/14 w sprawie ze skargi W. T. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 13 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 501/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. T. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku, oddalił skargę. Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Starosta Żagański powołując się na przepisy art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674 ze zm. – dalej jako "ustawa") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – dalej jako "k.p.a.") uznał W. T. z dniem 28 lutego 2014 r. za osobę bezrobotną oraz odmówił przyznania jej prawa do zasiłku. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w oparciu o przedłożone przez stronę dokumenty ustalono, iż w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania suma okresów jej zatrudnienia wyniosła 360 dni. Tym samym strona nie udokumentowała wymaganego okresu, a w konsekwencji nie spełnia warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy, co stanowi podstawę do odmowy przyznania zasiłku. Wnosząc odwołanie od w/w decyzji W. T. zarzuciła organowi błędną wykładnię przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy poprzez przyjęcie, że okres 18 miesięcy, który stanowi podstawę do ustalenia wymaganego dla uzyskania prawa do zasiłku okresu zatrudnienia musi przypadać bezpośrednio przed dniem rejestracji. Wojewoda Lubuski, po rozpatrzeniu odwołania W. T., decyzją z [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Żagańskiego. Organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji, wskazując, że zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy przyznanie zasiłku dla bezrobotnych uzależnione jest od udokumentowania wymaganego 365 – dniowego "stażu zasiłkowego", który przypadał w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, tj. w tym przypadku w okresie od dnia 28 sierpnia 2012 r. do dnia 27 lutego 2014 r. Tymczasem z przedłożonych w dniu rejestracji dokumentów, a także z dokumentów złożonych przez stronę na dalszym etapie postępowania wynika, iż odwołująca się była zatrudniona w Zespole Szkół w S. do dnia 30 czerwca 2013 r., na co wskazuje treść świadectwa pracy wystawionego przez pracodawcę dnia 6 marca 2014 r. anulującego wcześniej wydane świadectwo pracy z dnia 21 sierpnia 2013 r. Tym samym w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, tj. dzień 28 lutego 2014 r. skarżąca przepracowała 307 dni. Odwołująca się zatem nie spełnia warunku określonego w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy warunkującego przyznanie zasiłku dla bezrobotnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim W. T. zarzuciła organowi błędną wykładnię przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy poprzez przyjęcie, że okres 18 miesięcy , który stanowi podstawę do ustalenia wymaganego dla uzyskania prawa do zasiłku okresu zatrudnienia musi przypadać bezpośrednio przed dniem rejestracji. Wojewoda Lubuski wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za bezzasadną. Sąd wskazał, iż przedmiotem skargi była decyzja Wojewody Lubuskiego, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Żagańskiego z dnia [...] marca 2014 r. w części w której odmówiono W. T. przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Podstawę materialnoprawną orzeczenia w tym zakresie stanowi przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 14 marca 2014 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 598), zgodnie z którym prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Sąd podkreślił, iż kwestią sporną jest sposób wykładni powołanego przepisu. Skarżąca, nie godząc się ze stanowiskiem organu wyrażonym w uzasadnieniu decyzji, wyraziła pogląd, iż wskazany okres 18 miesięcy nie odnosi się do okresu bezpośrednio poprzedzającego dzień rejestracji, lecz generalnie do okresu łącznie, w czasie którego rejestrujący się pozostawałby w zatrudnieniu przez okres 365 dni, nie ponosząc negatywnych konsekwencji niezawinionego spóźnionego zarejestrowania się w Urzędzie pracy. Skarżąca przywołała pogląd wyrażony w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 5/13, jak również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1446/11, w wyroku WSA w Lublinie z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 540/07, a także wyrok w Poznaniu w wyroku z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Po 864/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę W. T. nie podzielił powyższego stanowiska. Sąd I instancji wskazał, iż w jego ocenie okres 365 dni zatrudnienia oblicza się w okresie wyłącznie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. Sąd wskazał też, że konstrukcja przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy, w którym użyto określenia w okresie osiemnastu miesięcy, poprzedzających dzień rejestracji, w sposób jednoznaczny wskazuje, iż chodzi o okres, który bezpośrednio poprzedza dzień rejestracji. Skargę kasacyjną wniosła W. T., zaskarżając wyrok w całości. Skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz.674, ze zm.) poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że okres 18 miesięcy, w ramach którego bezrobotny powinien łącznie przez okres co najmniej 365 dni spełniać warunki określone w ustawie, winien przypadać bezpośrednio przed dniem zarejestrowania się bezrobotnego w urzędzie pracy. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Niezasadny jest w szczególności zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz.674, ze zm.) poprzez błędną wykładnię, Stosownie do art. 71 ust.1 pkt 2 lit. a wskazanej wyżej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Sąd pierwszej instancji przyjął że okres 18 miesięcy, w ramach którego bezrobotny winien łącznie przez okres co najmniej 365 dni spełniać warunki określone w ustawie, powinien przypadać bezpośrednio przed dniem zarejestrowania danej osoby w charakterze bezrobotnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z treści art. 71 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika w sposób nie budzący wątpliwości interpretacyjnych, że okres 18 miesięcy liczy się wstecz od dnia rejestracji, a nie z dowolnie wybranego przez bezrobotnego okresu 18 miesięcy. Nie sposób uznać, jak chciałaby to skarżąca kasacyjnie, iż okresem uprawniającym do zasiłku jest okres dowolnie poprzedzający zarejestrowanie się osoby bezrobotnej w urzędzie. Z datą rejestracji ustawodawca powiązał ściśle okres 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji. Nie można zatem podzielić argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że skoro ustawodawca nie użył słowa "bezpośrednio poprzedzających", a jedynie sformułowanie "poprzedzających" okres 18 miesięcy od dnia rejestracji w charakterze bezrobotnego, to wystarczające jest przyjęcie dowolnie wybranego przez bezrobotnego okresu 18 miesięcy. Zagadnienie to było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt I OSK 521/14, w którym zaprezentowano stanowisko, że gdy mowa o okresie poprzedzającym, to nie chodzi o dowolny okres 18 miesięcy, lecz okres, liczony od dnia zdarzenia (dnia rejestracji w powiatowym urzędzie pracy). We wskazanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przyjęcie odmiennej wykładni prowadzi do naruszenia racjonalności i spójności zastosowanego rozwiązania. Dodatkowym argumentem przemawiającym przeciwko takiemu stanowisku jest to, że jeśli termin 18 miesięcy miałby być liczony inaczej, niż wstecz bezpośrednio od dnia poprzedzającego dzień rejestracji, to jego wyznaczenie stałoby się bezprzedmiotowe. Konsekwencją tego stanowiska jest bowiem to, że obliczenie 365 dni uprawniających do nabycia prawa do zasiłku następowałoby w oparciu o wszystkie miesiące poprzedzające dzień zarejestrowania, w których bezrobotny mógł być zatrudniony, nawet kilkadziesiąt lat wstecz. Wniosek taki jest sprzeczny z celami i funkcjami ustawy, które sprowadzają się do limitowania okresu czasu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku. Intencje ustawodawcy są bowiem czytelne, a przyjęte rozwiązanie nie narusza zasady proporcjonalności. Zatem okres 365 dni zatrudnienia oblicza się w okresie wyłącznie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania. Stanowisko wyrażone we wskazanym wyroku w całości podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie. Potwierdzeniem prawidłowości takiej właśnie wykładni pojęcia "w ciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania" jest także doprecyzowanie tego uregulowania przez ustawodawcę, poprzez dodanie wyrazu "bezpośrednio" poprzedzających dzień zarejestrowania, co nastąpiło ustawą z dnia 14 marca 2014 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 598) - art. 1 pkt 61 lit. a tiret drugie - z dniem 27 maja 2014 r. Należy mieć na uwadze, że art. 71 ust. 1 omawianej ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a to oznacza, że nie daje organom administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie zasiłku przyznawanego bezrobotnym. Z akt sprawy wynika, że skarżąca nie była zatrudniona w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania przez okres 365 dni osiągając wynagrodzenie w wysokości wskazanej w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Nie spełniła zatem przesłanek uprawniających ja do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za nie mającą usprawiedliwionych podstaw na zasadzie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.