II SA/Gl 581/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 782 (siedemset osiemdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta S. ustalił obciążającą D. J. opłatę adiacencką w kwocie [...]zł w związku ze wzrostem wartości jego nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr "1" obręb [...] o pow. [...] m2 położonej w S. przy ul. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], w następstwie stworzenia warunków do jej podłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej oraz stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W następstwie wniesionego od tej decyzji odwołania została ona uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. Nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 107, poz. 651 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o gospodarce nieruchomościami) ponownie ustalił przedmiotową opłatę na kwotę [...] zł i zobowiązał D. J. do jej zapłacenia stwierdzając, że została ona ustalona z tytułu stworzenia warunków do korzystania przez nieruchomość z wybudowanej drogi wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że objęta nią opłata została ustalona w związku z zakończeniem inwestycji pod nazwą "Budowa układu komunikacyjnego w rejonie ulicy [...] w S., budowa ulic [...] i [...]". W ramach tej inwestycji wykonano drogi i chodniki z kostki brukowej, w tym wjazdy, kanalizację deszczową, kanalizację sanitarną, wymianę gazociągu i oświetlono ulice. Roboty trwały od [...]r. do [...]r. i zostały zakończone protokołem odbioru końcowego w dniu [...]r. Warunki do legalnego korzystania z wybudowanej drogi wraz z infrastrukturą towarzyszącą zostały stworzone dla działki nr "1" obręb [...] o pow. [...] m2 w dniu [...]r., tj. 21 dni od doręczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S. zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych, a to w związku z treścią art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym). W związku ze stworzeniem tych warunków wartość tej nieruchomości wzrosła w porównaniu z jej stanem przed wybudowaniem drogi i innych urządzeń infrastruktury technicznej, co uzasadnia ustalenie opłaty adicacenckiej i obciążenie nią D. J. jako właściciela działki nr "1". Wysokość opłaty została wyliczona zgodnie z operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego W. L. z dnia [...]r., uzupełnionym w dniu [...]r. i aneksem z dnia [...]r., przy uwzględnieniu stawki opłaty w wysokości 40% ustalonej uchwałą Rady Miasta S. nr [...] z dnia [...]r. Zgodnie z tym operatem wartość objętej postępowaniem nieruchomości na dzień wydania decyzji wynosiła przed inwestycją [...]zł, natomiast po jej zakończeniu [...]zł, różnica wartości kwotę [...]zł. W odwołaniu od te decyzji D. J. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, lub o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojego żądania zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiecenckiej po upływie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, a także naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 Kpa. Zarzucił nadto naruszenie art. 146 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ustalenie na dzień [...]r. wartości rynkowej nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich budowie, zamiast na dzień wydania decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia po przeanalizowaniu art. 143, 144, 145 i 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdziło, że w prawidłowo ustalonym przez organ I instancji stanie faktycznym sprawy, wydana przez ten organ decyzja zasługuje na pełna akceptację. W odniesieniu do zarzutów odwołania stwierdziło, że zgodnie z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość opłaty adiacenckiej ustalona została w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi i urządzeń infrastruktury (decyzja z dnia [...]r. nr [...]), a to w związku z wydaniem w tej sprawie przez organ I instancji decyzji z dnia [...]r. SKO nie zgodziło się w tym względzie z wywodem odwołania, iż decyzja ta nie była decyzją wydaną w pierwszej instancji – z powodu uchylenia tej decyzji przez Kolegium. Decyzja ta została wydana z zachowaniem terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sam fakt jej uchylenia nie daje podstawy do przyjęcia, iż decyzja nie została wydana. O tym, że dla dochowania terminu z art. 145 ust. 2 ustawy, przy przyjęciu, że ma on charakter materialnoprawny, wystarczy wydanie decyzji przez organ I instancji świadczy zdaniem SKO również treść uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 4/09 (ONSA/WSA 2009/84). Również pozostałe zarzuty odwołania SKO w K. uznało za nieuzasadnione stwierdzając, że wysokość opłaty znajduje się potwierdzenie w prawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym (biorąc w tym względzie pod uwagę również jego uzupełnienie i aneks). W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO w K. pełnomocnik D. J. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił, że zostały one wydane z naruszeniem art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej po upływie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości skarżącego do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz z naruszeniem art. 146 § 3 ustawy statuującego obowiązek ustalenia wartości nieruchomości według cen na dzień decyzji o ustaleniu opłaty adicenckiej. Nadto zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 i art. 77 Kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie zabrania wyczerpującego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wbrew stanowisku SKO z powołanej w zaskarżonej decyzji uchwały NSA i poglądów doktryny nie wynika aby w przypadku uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, data wydania tej decyzji spełniała wymogi zachowania terminu z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołując się na wyroki WSA w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 510/2012 i z dnia 21 czerwca 2012 r. IV SA/Po 183/12 pełnomocnik skarżącego podniósł, że późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej, jeżeli upłynął już 3 - letni termin do jej wydania powoduje, iż organ traci uprawnienia do kształtowania praw i obowiązków jednostki w ramach administracyjno - prawnego stosunku materialnego, tj. traci kompetencję do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, stwierdzając, że w skardze powtórzono zarzuty w odniesieniu do których ustosunkowano się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co skutkuje jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomość do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. I OPS 4/09 (ONSA i WSA nr 5 z 2009 r., poz. 84), na którą powołało się zarówno SKO jak i skarżący, termin ten dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W stanie faktycznym niniejszej sprawy do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia, czy za rozstrzygnięcie takie może być uznana decyzja, która w wyniku odwołania została w całości uchylona przez organ II instancji a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Sądu na pytanie to należy udzielić zgodnie ze stanowiskiem skarżącego odpowiedzi negatywnej. Przesądza o tym materialnoprawny charakter tego terminu, co przyznało w zaskarżonej decyzji również SKO. W w/w uchwale NSA taki charakter tego terminu uznał za "niewątpliwy" stwierdzając jednocześnie, że związany z tym terminem skutek materialnoprawny ma podstawowe znaczenie, gdyż wywołuje skutek "w postaci wygaśnięcia obowiązku poniesienia takiej opłaty". W konsekwencji "organ traci kompetencje do wymierzenia takiej opłaty w drodze decyzji administracyjnej". Gdy nadto zważy się, że terminy materialnoprawne są z zasady nieprzywracalne, to zdaniem Sądu nie jest możliwe po ich upływie ustalenie opłaty adiacenckiej i nałożenie obowiązku jej zapłaty w drodze decyzji administracyjnej. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia ma ten skutek, że w obrocie prawnym do czasu wydania ponownej decyzji nie funkcjonuje żadna decyzja administracyjna rozstrzygająca sprawę do istoty. Trudno zatem stwierdzić, że w takiej sytuacji mamy do czynienia z wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenkiej w rozumieniu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami skoro taka decyzja nie istnieje w obrocie prawym. W konsekwencji o wydaniu decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w rozumieniu tego przepisu można będzie mówić dopiero w przypadku wydania ponownej decyzji przez organ I instancji (po ponownym rozpatrzeniu sprawy). Będzie to jednak możliwe tylko w sytuacji, gdy nie upłynęły jeszcze 3 lata od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych rządzeń infrastruktury technicznej. Z chwilą upływu tego terminu, z uwagi na jego materialny charakter, organ traci uprawnienie do kształtowania praw i obowiązków jednostki w ramach administracyjno - prawnego stosunku materialnego, tj. do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Z powyższych względów Sąd podziela pogląd zaprezentowany m.in. w powołanych w skardze wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 183/12 (Lex nr 1213333) i z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 510/12, że późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej, jeżeli upłynął 3 - letni termin do jej wydania, skutkuje utratą przez organ uprawnienia do orzekania w tym przedmiocie. W tym przedmiocie, na co trafnie zwrócono uwagę w w/w wyroku WSA w Poznaniu, celowe jest odwołanie się też do orzecznictwa na gruncie art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1999 r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), w którym to przepisie również został statuowany termin materialnoprawny. Skoro w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły orany orzekające, że termin z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomości zaczął bieg [...]r. to upłynął on dnia [...]r. Z jego naruszeniem decyzja Prezydenta Miasta S. została zaś wydana dopiero [...]r. Na akceptację nie zasługują natomiast pozostałe zarzuty skargi. Sprawa została bowiem wyjaśniona należycie gdy chodzi o ustalenia faktyczne. Brak jest też podstaw do stwierdzenia aby wysokość opłaty została ustalona przy uwzględnieniu cen nieruchomości na inny dzień niż wydanie decyzji przez organ I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu odwołania SKO wyda decyzję opartą na treści art. 138 § 1 pkt 2 Kpa przez uchylenie decyzji Prezydenta Miasta S. i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania sądowego stosowanie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i 201 tej ustawy oraz § 2 i § 6 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz... (DZ.U. z 2013 r., poz. 490). bu