VII SA/Wa 521/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi G. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego G. N. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] po ponownym rozpatrzeniu odwołania G. N. z dnia [...] grudnia 2012 r. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] uchylającej ostateczną swoją decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia dla M. i G. N. na rozbiórkę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, rozbudowę, przebudowę, nadbudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowy na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...] i odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa 2. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., na wniosek M. i G. N., Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia M. i G. N. na rozbiórkę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, rozbudowę, przebudowę, nadbudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowy na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...]. W dniu [...] lutego 2012 r. od decyzji tej odwołał się A. B. Ponieważ odwołanie to wpłynęło po terminie, a z odwołania wynikało, że A.B. bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, Wojewoda [...] odwołanie potraktował jako wniosek o wznowienie postępowania i przekazał je Staroście wraz z aktami sprawy przy piśmie z dnia [...] marca 2012 r., celem załatwienia zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Z odwołania wynikało, że A. B. dowiedział się o pozwoleniu na budowę w dniu [...] stycznia 2012 r., a odwołanie potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania, złożył w dniu [...] lutego 2012 r. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] wznowił postępowanie administracyjne we sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], natomiast w dniu [...] marca 2012 r. do Starostwa [...] wpłynęło zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] o wszczęciu postępowania wyjaśniającego w sprawie przyczyn katastrofy budowlanej w nieużytkowym budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] nałożył na właścicieli – M. i G. N. obowiązek sporządzenia i dostarczenia ekspertyzy technicznej przedmiotowego budynku ustalającej przyczyny katastrofy budowlanej, natomiast decyzją nr [...] nakazał właścicielom obiektu M.i G.N. wykonanie niezbędnych robót zabezpieczających; decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. Na żądanie stron, tj.: A. B. i J. B., Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 152 kpa wstrzymał wykonanie swojej ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], uznając, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Po wniesieniu zażalenia przez G. N., Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na to postanowienie. Po otrzymaniu akt sprawy od organu drugiej instancji, Starosta [...] zawiadomił strony o podjęciu czynności w sprawie postępowania administracyjnego wznowionego postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]. W związku z tym zawiadomieniem, M. N. zwróciła się z wnioskiem o zawieszenie postępowania do Starosty [...], który, postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...], na podstawie art. 98 § 1 kpa - odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania. Po zakończeniu postępowania dowodowego Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa uchylił swoją ostateczną decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia dla M. i G. N. na rozbiórkę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, rozbudowę, przebudowę, nadbudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowy na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...], i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania G. N. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 843/13, po rozpatrzeniu skargi A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. – uchylił tę decyzję. 3. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że G. N. w swoim odwołaniu podniósł, że organ pierwszej instancji wznawiając postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa i wydając decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] "wykroczył poza cel, jakim jest usunięcie powstałych w wyniku okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania wad wydanej decyzji administracyjnej". Zdaniem organu twierdzenie to nie jest zasadne, bowiem decyzja wydana po wznowieniu postępowania musi uwzględniać stan prawny i faktyczny w dniu podjęcia tej decyzji. W niniejszej sprawie nie tylko brakowało prawidłowego powiadomienia A.B. - strony postępowania o wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] będącej przedmiotem wznowienia postępowania, ale wkrótce po rozpoczęciu robót rozbiórkowych budynku objętych decyzją nr [...], w której toczy się postępowanie wznowieniowe, nastąpiła katastrofa budowlana, potwierdzona przez inspektorów Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] zawiadomieniem o wszczęciu postępowania wyjaśniającego w sprawie przyczyn katastrofy budowlanej w nieużytkowym budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] nałożył na właścicieli M. i G. N. obowiązek sporządzenia i dostarczenia ekspertyzy technicznej przedmiotowego budynku ustalającej przyczyny katastrofy budowlanej. Katastrofa budowlana świadczy o wystąpieniu nieprawidłowości w procesie budowlanym, i tę sprawę, przed wydaniem nowej decyzji, Starosta [...] miał obowiązek wyjaśnić. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, zgodnie z art. 151 kpa, organ albo odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej albo tę decyzję uchyla i orzeka w sprawie. W związku z powzięciem informacji o katastrofie budowlanej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] wstrzymał na żądanie strony wykonanie swojej decyzji nr [...], a następnie po zapoznaniu się z decyzjami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz wpisami do dziennika budowy, Starosta stwierdził, że inwestor dokonał rozbiórki nie tylko elementów objętych zatwierdzonym decyzją nr [...] projektem. W projekcie budowlanym na str. [...] jest napisane: "do rozbiórki kwalifikuje się: - werandę, taras i schodki zewnętrzne do piwnicy, stropodach nad piętrem, ściany zewnętrzne i wewnętrzne piętra, strop nad parterem", natomiast z przekazanego przy piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] maja 2012 r. protokołu kontroli nr [...] PINB oraz dokumentacji fotograficznej wynika, że inwestorzy dokonali rozbiórki budynku, pozostawiając piwnice i jedną ścianę parteru w granicy działki. Organ podkreślił, że zakres prac objętych zatwierdzonym projektem nie obejmował rozbiórki ścian parteru, co potwierdził kierownik budowy wpisem do dziennika budowy. W otrzymanym od inwestora dzienniku budowy znajduje się wpis kierownika budowy, że wykonano rozbiórkę budynku, pozostawiając ścianę od strony działki przy ul. [...] na wysokości parteru oraz strop nad piwnicami. Zatem, zdaniem organu, zatwierdzony decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. projekt budowlany jest niezgodny ze stanem faktycznym na działce przy ul. [...] w [...]. Ponadto, w toku postępowania wyjaśniającego, organ pierwszej instancji ustalił, że fundamenty są w złym stanie technicznym, wymagają częściowej rozbiórki i odbudowy lub wzmocnienia. Natomiast z załączonej do projektu budowlanego ekspertyzy wynika, że ściany fundamentowe są w dobrym stanie technicznym, do wykorzystania, co w świetle katastrofy budowlanej jest nieprawdą. Organ podkreślił, że w wyniku robót rozbiórkowych i katastrofy budowlanej pozostała tylko jedna ściana parteru (częściowo odspojona) przeznaczona decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] do zabezpieczenia, natomiast zatwierdzony projekt budowlany nie przewidywał rozbiórki ścian parteru. Wojewoda [...] stwierdził, że organ pierwszej instancji po wznowieniu postępowania i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie ostatecznej decyzji nr [...] dokonał właściwej oceny i wskazał, że aktualny stan faktyczny na działce nr [...], znacznie różni się od stanu wynikającego z zatwierdzonego projektu. Starosta odmówił więc zatwierdzenia projektu, niezgodnego ze stanem faktycznym i udzielenia pozwolenia na budowę. Odpowiadając na kolejny zarzut odwołującego się, organ stwierdził, że nieprawdą jest, że winę za błędy w zatwierdzonej dokumentacji ponosi starosta. To projektant i sprawdzający, zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, ponosi pełną odpowiedzialność za opracowaną przez siebie dokumentację. W zatwierdzonym projekcie budowlanym na str. 2 znajduje się oświadczenie projektanta i sprawdzającego, że projekt budowlany został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Nie jest także możliwe, zdaniem organu, aby starosta, w wyniku wznowionego postępowania administracyjnego, wydał decyzję zgodnie z art. 155 kpa, jak sugeruje odwołujący w swym odwołaniu. Otóż postępowanie prowadzone na skutek wniosku o wznowienie postępowania może zakończyć się jedynie, zgodnie z art. 151 kpa, albo odmową uchylenia decyzji dotychczasowej - art. 151 § 1 pkt 1 kpa, albo uchyleniem decyzji dotychczasowej, gdy organ stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a i wyda nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W niniejszej sprawie, zdaniem organu, zaistniały wyżej wymienione okoliczności, będące podstawą do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania nowej decyzji, tj. odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył G. N.; zarzucając decyzji naruszenie: art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 151 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji uchylającej decyzję nr [...] mimo niewykazania związku między brakiem udziału strony w postępowaniu administracyjnym, a okolicznościami uznanymi za uzasadniające uchylenie tej decyzji; art. 146 § 2 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji uchylającej decyzję nr [...] w sytuacji, w której mimo ewentualnego niedostatecznego zapewnienia czynnego udziału stronie postępowania, w wyniku postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji mogła była zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej; art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa poprzez nieustalenie w jakim zakresie prace rozbiórkowe, wykraczające poza zakres prac wskazanych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją nr [...], wynikały z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] wydanej w następstwie zaistniałej katastrofy budowlanej – - wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji. 2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...]utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] uchylającą ostateczną swoją decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia dla M. i G. N. na rozbiórkę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, rozbudowę, przebudowę, nadbudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowy na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...], i odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja naruszają przepisy prawa. Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3.1. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie wznowieniowe zostało zainicjowane przez A. B., z uwagi na to, że nie był on stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę części budynku mieszkalnego (rozbudowę, przebudowę, nadbudowę, zmianę sposobu użytkowania). 3.2. Zgodnie z art. 149 § 2 kpa, postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, co oznacza, że przepis ten określa granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 sierpnia 2011 r. II OSK 487/11 (LEX nr 1069062) stwierdził, że w przepisach kpa brak jest zastrzeżenia, że rozpoznanie sprawy po wznowieniu postępowania winno mieścić się w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia (art. 282 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 412 § 1 kpc). Nie wynika z tego jednak, że w postępowaniu administracyjnym takiego ograniczenia nie ma. Również po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być zatem pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia. Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. Zdaniem Sądu, po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia, czyli jedną z ustawowych przesłanek wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być zatem pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia. 3.2. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji stwierdził zaistnienie przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zaznaczył również, że równolegle prowadzono postępowanie w sprawie katastrofy budowlanej, a w uzasadnieniu decyzji odniósł się do tego odrębnego postępowania, twierdząc, m.in., że projekt budowlany nie obejmował rozbiórki trzech ścian parteru. Zdaniem Sądu, organ pierwszej instancji wykroczył poza zakres postępowania wznowieniowego. Dokonanie bowiem rozbiórki budynku niezgodnie z projektem nie jest przyczyną do wydania decyzji wznowieniowej. Te elementy powinny być przedmiotem postępowania w innym trybie. Organ powinien był prowadzić postępowanie dotyczące braku udziału A. B. w postępowaniu o zatwierdzenie projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Okoliczności dotyczące sposobu wykonania rozbiórki nie powinny być brane pod uwagę. Stwierdzić zatem należy, że organ pierwszej instancji uchylił decyzję z powodu innych okoliczności, niż te, ze względu na które postępowanie zostało wszczęte, i jak słusznie zarzucono w skardze, żadna z okoliczności podniesionych w odwołaniu uznanym za wniosek o wznowienie postępowania nie została potwierdzona we wznowionym postępowaniu. Granice postępowania wznowieniowego są wyznaczane przesłankami z art. 145, 145a lub 145b kpa, a zakres tego postępowania wynika z art. 149 § 2 kpa. Oznacza to, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne wykroczyło poza granice wznowienia zakreślone stwierdzoną podstawą wznowienia, przez co naruszyło cel postepowania w sprawie wznowienia postępowania, którym jest naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją, ujętych w formie podstaw wznowienia. Stwierdzić należy, że wznowienie postępowania nie może być pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia czyli przyczyny wznowienia, a w sprawie niniejszej doszło do uchylenia decyzji z powodu innych okoliczności niż te, ze względu na które postępowanie zostało wszczęte. 3.3. Wskazać również należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 843/13, poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa z uwagi na to, że organ odwoławczy uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a twierdzenie, jakoby postępowanie należało powtórzyć od początku, zdaniem Sądu, nie miało oparcia w jakiejkolwiek prawnej dokumentacji. IV. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.