II SAB/Gl 41/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi E. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy w S. w przedmiocie zameldowania 1. stwierdza, że postępowanie w sprawie było prowadzone przez Burmistrza Miasta i Gminy w S. w sposób przewlekły, a także, że nie miało ono miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. oddala skargę w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny, 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, 4. zasądza od Gminy S. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. E. M. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy S. o anulowanie czynności zameldowania K. P. na pobyt stały w budynku przy ul. [...] w S.. W uzasadnieniu podał, że do zameldowania doszło wbrew jego woli jako drugiego współwłaściciela budynku, nadto zameldowany w miejscu zameldowania nie mieszka, a sam lokal nie nadaje się do mieszkania, brak w nim mediów i wyposażenia. Organ I instancji podjął czynności dowodowe w sprawie, przesłuchał świadków i dokonał oględzin nieruchomości. Wobec braku odbioru korespondencji przez K. P. Burmistrz wystąpił do Sądu Rejonowego w S. o wyznaczenie kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu K. P.. Postanowieniem z [...] r., sygn. [...], prawomocnym od [...] r. SR w S. ustanowił kuratora w osobie pracownika urzędu i zobowiązał go do podjęcia czynności mających na celu ustalenie miejsca pobytu K. P.. Pismami z [...]r. pełnomocnik E. M. złożył wnioski dowodowe o przesłuchanie w charakterze świadka pracownika poczty doręczającego korespondencję na ulicy [...], ustalenie faktu zawarcia przez K. P. umowy o odbiór odpadów, ustalenie opłacania rachunków za wodę i stanu licznika wody, a także zwrócenie się do Policji o ustalenie aktualnego miejsca pobytu K. P. i jego matki. Organ przystąpił do realizacji złożonych wniosków i zawiadomił pismem z [...]r. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...]r. Decyzją z [...]r. Burmistrz Miasta i Gminy S. odmówił anulowania czynności zameldowania K. P.. W wyniku odwołania wniesionego przez wnioskodawcę, Wojewoda [...] decyzją z [...] r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na pominięcie w sprawie J. P. jako współwłaściciela budynku i konieczność ustalenia, czy strona w ogóle w lokalu zamieszkiwała, i czy nadal w nim zamieszkuje z zamiarem stałego pobytu. Akta sprawy zwrócono organowi I instancji [...] r. Pismami z [...]r. Burmistrz zawiadomił o postępowaniu J. P. i wystąpił do Zakładu Usług Wodnych i Kanalizacji o udzielenie informacji. Zawiadomił o przesłuchaniu świadków planowanym na [...] r. Wystąpił też [...] r. do UM w K. o przesłuchanie w ramach pomocy prawnej J. P. i zawiadomił o planowanych na [...] oględzinach, wezwał świadków. W dniu [...] r. przesłuchano świadków. W dniu [...] r. pełnomocnik E. M. zapoznał się z aktami sprawy i złożył siedem wniosków dowodowych, w tym o przesłuchanie w charakterze świadka pracownika urzędu, który dokonał zameldowania. Postanowieniem z [...] r. Burmistrz na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 i art. 26 § 1 k.p.a. wyłączył od prowadzenia sprawy inspektora do spraw ewidencji ludności i dowodów osobistych B. F. i wyznaczył do jej prowadzenia innego pracownika. Pismem z [...] r. zawiadomiono, że sprawa zostanie załatwiona do [...] r. W dniu [...] r. przesłuchano K. P., który stawił się w siedzibie organu, nie podał jednak aktualnego adresu do korespondencji. Organ dokonał kontroli meldunkowej za pomocą Policji, a [...]r. przesłuchał inspektor B. F.. K. P. podał adres aktualnego pobytu w S. przy ul. [...]. Pismem z [...]r. organ I instancji zawiadomił strony o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a pismem z [...]r. ustalił termin załatwienia sprawy do [...]r., uzasadniając to tym, że nie wszystkie strony zdążyły odebrać korespondencję informującą o zakończeniu postępowania. W dniu [...]r. pełnomocnik E. M. wniósł do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność Burmistrza i przewlekłe prowadzenie postępowania. Zażalenie to zostało uznane za uzasadnione przez Wojewodę [...] postanowieniem z [...] r., z przyjęciem że postępowanie nie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa. W międzyczasie K. P. stawił się [...] r. w siedzibie urzędu i odebrał korespondencję, informując nadto o postępowaniu w przedmiocie działu spadku. Burmistrz Miasta i Gminy S. postanowieniem z [...]r. zawiesił postępowanie w sprawie anulowania zameldowania K. P. do czasu zakończenia postępowania spadkowego. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Wojewodę [...] postanowieniem z [...]r. W dniu [...] r. E. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Zawnioskował o zobowiązanie Burmistrza do wydania decyzji w terminie 7 dni, zobowiązanie Burmistrza do ukarania winnych niezałatwienia sprawy w terminie, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 pkt 2 p.p.s.a., orzeczenie że bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 7, 8, 12 i 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania. Zarzucił, że ustanowiony w sprawie kurator do chwili wniesienia zażalenia nie podejmował w sprawie czynności, a wyłączenie pracownika było wadliwe, nie uzasadnia go fakt wydania przez tego pracownika decyzji, następnie uchylonej. Pisma dla K. P. winny być doręczane ustanowionemu kuratorowi, nie doszło do jego odwołania przez sąd, brak odbioru korespondencji przez stronę nie uzasadnia w takiej sytuacji przewlekłości, wadliwe było doręczanie pism K. P.. Natomiast zawieszenie postępowania zostało zaskarżone, nie jest ono także zasadne. O rażącym naruszeniu prawa świadczą długie, nieraz prawie miesięczne okresy bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy S. wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Podniósł, że postępowanie w sprawie zostało zawieszone, zatem w sprawie nie biegną żadne terminy i nie mogą być podejmowane żadne czynności. Zawieszenie miało miejsce przed wniesieniem skargi, zatem odpada przesłanka bezczynności organ, a postępowanie jako bezprzedmiotowe winno zostać umorzone. W piśmie procesowym z 31 maja 2014 r. pełnomocnik skarżącego zakwestionował zasadność zawieszenia postępowania i tezy o bezprzedmiotowości skargi. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy S. orzekł o odmowie anulowania zameldowania K. P. w przedmiotowym lokalu. Na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2014 r. pełnomocnik Burmistrza wniosła o oddalenie skargi. Wyjaśniła, że prowadzenie postępowania było utrudnione, albowiem ze względu na silne animozje między stronami, organ czuł się zobowiązany do zabezpieczenia praw procesowych obu wszystkich stron, w tym w szczególności K. P., którego stan psychiczny pracownicy organu na podstawie obserwacji uznali za odbiegający od normy. Pełnomocnik strony skarżącej przyznał, że aktualnie K. P. przebywa na przymusowym leczeniu psychiatrycznym, a w opinii lekarza jego choroba trwa od wielu lat. Zwrócił też uwagę, że jego wnioski dowodowe nie mogą uzasadniać przewlekłości, albowiem nie zostały uwzględnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zgodnie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., przedmiotem skargi może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Wniesiona skarga została prawidłowo poprzedzona zażaleniem do organu wyższego stopnia, wniesionym na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., co spełnia warunek dopuszczalności określony w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, jednocześnie stwierdzając, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 p.p.s.a.). W katalogu możliwych rozstrzygnięć Sądu nie mieści się zatem zawarte w skardze żądanie zobowiązania Burmistrza do ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie, wobec czego nie mogło ono zostać rozpoznane. Należy także zwrócić uwagę, że zobowiązanie organu, którego bezczynność zaskarżono, do wydania aktu nie jest celowe w sytuacji, gdy przed wydaniem wyroku organ taki akt wyda. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Po wniesieniu skargi na bezczynność i przewlekłość Burmistrz wydał decyzję w przedmiocie anulowania czynności zameldowania. Decyzja ta nie podlega kontroli w niniejszym postępowaniu, fakt jej wydania czyni natomiast bezprzedmiotowym żądanie zobowiązania organu do wydania decyzji. Z tego powodu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 3 wyroku o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu ze względu na jego bezprzedmiotowość. Umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu nie zwalnia Sądu z konieczności rozstrzygnięcia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto w skardze oprócz zarzutu bezczynności Burmistrzowi Miasta i Gminy S. został także postawiony zarzut przewlekłości postępowania, który Sąd uznał za uzasadniony. Nawet biorąc pod uwagę fakt, że po wszczęciu postępowania doszło do wydania decyzji, następnie uchylonej, oraz istniała konieczność ustanowienia kuratora dla strony nieznanej z miejsca pobytu, 14 miesięczny okres trwania postępowania dotyczącego weryfikacji zameldowania, należy ocenić jako prowadzony w sposób pozbawiony należytej dynamiki. Nie usprawiedliwiają powolnego tempa załatwienia sprawy także wnioski dowodowe składane przez wnioskodawcę, albowiem ocena ich zasadności należy do organu, który takimi wnioskami nie jest związany. W przypadku żądania anulowania czynności zameldowania jedyną okolicznością istotną dla sprawy jest to, czy w dacie dokonania zameldowania osoba zameldowana mieszkała pod danym adresem. Późniejszy stan faktyczny nie rzutuje na prawidłowość zameldowania, co najwyżej uzasadniać może wydanie decyzji o wymeldowaniu, jest to jednak przedmiot odrębnego postępowania. Należyte dokonywanie czynności dowodowych winno zatem koncentrować się na okolicznościach istotnych dla sprawy, czynienie ustaleń wykraczających poza ten zakres wpływa na ocenę sprawności prowadzonego postępowania i nie usprawiedliwia ich fakt, że zostały zalecone przez organ odwoławczy. Wskazania organu odwoławczego, o jakich mowa w art. 138 § 2 k.p.a. nie wiążą organu I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W konsekwencji Sąd ocenił przebieg postępowania jako noszący cechy przewlekłości, sprawa będąca przedmiotem decyzji Burmistrza nie była zarówno pod względem faktycznym, jak i prawnym szczególnie zawiła, a zakres koniecznych ustaleń faktycznych nie był szeroki, sprowadzał się do jednej okoliczności zamieszkiwania. Uznając przewlekłość postępowania Sąd nie znalazł jednak podstaw do stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak zasadnie zwraca się uwagę w orzecznictwie, każdy przypadek przewlekłości jest przejawem naruszenia prawa, natomiast dla stwierdzenia rażącego charakteru tego naruszenia konieczne jest wystąpienie dodatkowych cech, uzasadniających taką kwalifikację (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. II SAB/Wr 14/14). Kryterium rażącego naruszenia wskazuje na znaczny stopień nasilenia stanu bezprawności, działanie wbrew określonym standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki, odstępstwo od prawnych wymogów bez jakiejkolwiek przyczyny. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie usprawiedliwienie podane przez Burmistrza zasługuje na uwzględnienie. Przyznanym przez stronę skarżącą faktem jest, że osoba której zameldowania dotyczyło postępowanie jest chora, ostatecznie trafiła do szpitala na leczenie psychiatryczne na podstawie orzeczenia sądu, a w opinii lekarzy jej choroba trwa od dawna. Na tę okoliczność wskazywała pełnomocnik organu, a choroba strony znajduje także częściowo potwierdzenie w materiale sprawy, w szczególność w treści zapisanych wyjaśnień i zeznań. W toku postępowania administracyjnego K. P. nie miał ograniczonej zdolności do czynności prawnych i formalnie mógł w pełnym zakresie podejmować czynności, a także ponosić skutki zaniechań, np. polegające na pozostawieniu kierowanej do niego korespondencji w aktach ze skutkiem doręczenia wobec zaniechania obowiązku podania adresu. Tego rodzaju przepisy postępowania mają na celu m. in. właśnie zapewnienie szybkości i sprawności postępowania. Prawo co do zasady reguluje jednak sytuacje standardowe, natomiast zapewnieniu koniecznej elastyczności i adekwatności jego stosowania służą normy o charakterze zasad ogólnych, które w zależności od okoliczności znajdują pierwszeństwo zastosowania. Kodeks postępowania administracyjnego zawiera w rozdziale 2 Działu I kilkanaście zasad ogólnych postępowania, obok zasady szybkości postępowania z art. 12 k.p.a. także zasadę dbałości, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielania im informacji oraz wskazówek. W okolicznościach sprawy za usprawiedliwioną należy uznać praktykę organu, mającą na celu wyrównanie szans procesowych stron postępowania i zabezpieczenia interesu osoby zameldowanej. Nie można się zgodzić z tezą strony skarżącej, że ustanowienie kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu wywoływało skutki także po osobistym stawiennictwie tej osoby w siedzibie organu, co miałoby uzasadniać dalsze dokonywanie doręczeń i czynności procesowych z udziałem kuratora, a z wyłączeniem strony. Jak zauważył pełnomocnik skarżącego, zadaniem tego kuratora było w pierwszej kolejności ustalenie miejsca pobytu strony. Strona stawiła się w organie, ale stan jej zdrowia psychicznego nie pozwalał na jej traktowanie w taki sam sposób, jak osób zdrowych i mogących zadbać w należyty sposób o własne interesy. Nie stanowi naruszenia zasady równości przyjęcie innej miary w stosunku od osób zdrowych i chorych, są to bowiem podmioty różniące się cechą istotną. Tego rodzaju troska jest nie tylko moralnym obowiązkiem osób zdrowych, ale także prawnym obowiązkiem organów państwa, które w art. 2 Konstytucji ma zapisaną zasadę sprawiedliwości społecznej, a w art. 30 przewiduje obowiązek władzy publicznej poszanowania godności każdego człowieka. Nie można wobec tego w przekonaniu Sądu postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa działającym w imieniu organu osobom, że uwzględniając stan psychiczny strony, dążyły do takiego przeprowadzenia postępowania, aby nie tylko wyjaśnić dostatecznie istotne dla sprawy okoliczności, ale także zapewnić osobie zainteresowanej faktyczny udział w czynnościach, możliwość osobistego wypowiedzenia się, rzeczywistego zapoznania z podjętymi czynnościami. Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 30 k.p.a., ocenia się wedle przepisów prawa cywilnego, w istniejącym stanie faktycznym organ administracji nie miał innych środków zabezpieczenia praw osoby chorej, jak wskazywane przez Burmistrza dostosowanie działań do możliwości percepcji osoby znajdującej się w słabszej procesowo pozycji. Jakkolwiek skutkiem takiej praktyki było wolniejsze prowadzenie postępowania, to skutek ten nie daje podstaw do uznania, że nastąpiło to w następstwie rażącego naruszenia norm prawnych. Z tych samych względów Sąd nie znalazł uzasadnienia dla wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 149 § 1 i 2 oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi, postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.