II GSK 245/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 698/14 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 698/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę A. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej w wysokości 15000 zł oraz przyznał pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenie za zastępstwo prawne. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A. S. karę pieniężną w wysokości 15000 zł za naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm., powoływanej dalej jako u.t.d.), tj. skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu oraz nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Powyższe naruszenia stwierdzono podczas kontroli drogowej zespołu pojazdów składającego się z ciągnika siodłowego marki [...] o nr rej. [...], przeprowadzonej w dniach od [...] listopada 2013 r. do [...] grudnia 2013 r. w siedzibie A. S., prowadzącego działalność pod nazwą U. A. S. złożył odwołanie od tej decyzji, podnosząc, że sprawcą naruszeń jest kierowca, który nienależycie wywiązywał się z powierzonych mu obowiązków. Nadmienił, że nieokazywanie tarcz oraz dokumentów było spowodowane faktem, że kierowca dokonał zaboru brakujących wykresówek. Stwierdził również, że kierowca unikał podpisania umowy o pracę, a w konsekwencji w ogóle jej nie podpisał. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podał, że pomimo kilkukrotnego wezwania strony do przedłożenia wykresówek kierowców, zaświadczeń o dniach wolnych do pracy, strona nie przedłożyła żądanych dokumentów za okres objęty kontrolą (poza pobranymi w dniu [...] listopada 2013 r.). Ponadto organ nie dał wiary twierdzeniom skarżącego dotyczącym zaboru wykresówek przez kierowcę, gdyż strona nie przedłożyła żadnych dowodów w tym zakresie, jak również nie wspominała wcześniej o tym, że kierowca przywłaszczył sobie wykresówki zarówno swoje, jak i innych kierowców. Zdaniem organu odwoławczego, okoliczność, że kierowca prowadząc samochód służbowy był sprawcą kolizji nie wyłącza odpowiedzialności przedsiębiorcy za naruszenia ujawnione podczas kontroli prowadzonej w siedzibie przedsiębiorcy. Organ podniósł, że przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną innym poprzez działania kierowcy i dlatego argumentacja skarżącego zmierzająca do przeniesienia odpowiedzialności administracyjnej na kierowcę nie może zasługiwać na uwzględnienie. Ponadto odpowiedzialność przedsiębiorców za nieprzestrzeganie przepisów związanych z wykonywaniem transportu drogowego została potwierdzona w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r. (sygn. akt SK 75/06). Organ zaznaczył, że na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek prawidłowej organizacji czasu pracy i kontroli kierowcy. Fakt nienależytego wykonywania obowiązków przez kierowcę nie zwalnia przedsiębiorcy z obowiązku przechowywania wykresówek oraz zaświadczeń kierowcy oraz okazywania ich na wezwania organów kontrolnych. Skarżący zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., podnosząc, że zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy, zaś wszelkie naruszenia spowodowane były w całości postępowaniem zatrudnionego przez skarżącego kierowcy R. B., na które skarżący nie miał wpływu. Zarzucił organowi m.in. nierozpatrzenie wniosku dowodowego o zażądanie z Komisariatu Policji nr [...] w B. dokumentacji dotyczącej interwencji dzielnicowej w miejscu zamieszkania kierowcy R. B. na okoliczność jego niewłaściwego postępowania i niewykonywania swoich obowiązków. Skarżący podniósł, że zwolnił wspomnianego kierowcę, gdy tylko dowiedział się o jego niewłaściwym postępowaniu. W uzupełnieniu skargi skarżący zarzucił organowi niedokonanie ustaleń w zakresie, czy skarżący wdrożył w ramach przedsiębiorstwa rozwiązania organizacyjno-techniczne, służące zapobieganiu powstawania możliwości naruszeń regulacji dotyczących wykonywania transportu drogowego, brak ustaleń w zakresie stosowanych przez skarżącego zasad wynagradzania kierowców, w szczególności wobec kierowcy R. B., który w wyniku tego naruszył przepisy o czasie pracy i wymaganych przerwach podczas prowadzenia pojazdu, oparcie rozstrzygnięcia na zeznaniach jednego kierowcy, które są przy tym lakoniczne, mało szczegółowe i niezupełne w odniesieniu do penalizowanego zachowania przedsiębiorcy, wyprowadzenie niekorzystnych dla skarżącego wniosków i konkluzji z faktu "nieudowodnienia" przez skarżącego okoliczności przeciwnych w stosunku do tych ustalonych przez organy, niepoczynienie przez organ II instancji żadnych dodatkowych ustaleń w sprawie, nieprzeprowadzenie nowych dowodów i oparcie się jedynie na materiale zebranym przez organ I instancji. Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność prowadzący je podmiot i to na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje i to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą. Odpowiedzialność przedsiębiorcy za naruszenia przepisów u.t.d. ma rozszerzony zakres, a wobec tego ponosi on konsekwencje zarówno niewłaściwej organizacji przedsiębiorstwa jak i braku należytego nadzoru nad osobami, którymi się posługuje (kierowcami). Jest to więc odpowiedzialność o charakterze administracyjnym, nie oparta na zasadzie winy, a do stwierdzenia jej zaistnienia wystarczające jest - co do zasady - stwierdzenie naruszenia przepisów o transporcie drogowym, nawet jeżeli doszło do niego w sposób niezawiniony. Sąd I instancji podkreślił, że przepisy art. 92b oraz art. 92c u.t.d. nakładają na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców, w celu przeciwdziałania naruszeniom wymogów ustawy. Powyższe znajduje również potwierdzenie w treści art. 10 ust. 2 i ust. 3 zdanie 1 rozporządzenia 61/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE. L. 2006, Nr 102, s. 1), który nakłada na przedsiębiorstwo transportowe obowiązek organizowania pracy kierowcom w taki sposób, aby kierowcy mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia. Nie można zatem uznać, że nawet brak możliwości bieżącej kontroli kierowcy zwalnia przedsiębiorcę z odpowiedzialności wynikającej z art. 92a u.t.d. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest nadzór nad odpowiednimi zachowaniami ludzkimi. W zdecydowanej większości przypadków kierowca samodzielnie prowadzi pojazd, a wtedy trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy. Jednakże tej okoliczności nie można kwalifikować w kategoriach "braku wpływu" czy okoliczności których "nie można przewidzieć", bowiem przedsiębiorca ma obowiązek organizowania kierowcom pracy w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń w zakresie czasu pracy. Brak stosowania przez przedsiębiorcę w tym zakresie właściwych rozwiązań obciąża go jako pracodawcę. Sąd I instancji podkreślił, że okoliczności objęte hipotezą przepisów zwalniających przedsiębiorcę z odpowiedzialności za wykroczenia kierowcy pojazdu będącego jego pracownikiem, tj. art. 92b ust. 1 i 92c u.t.d., powinien udowodnić przedsiębiorca podczas kontroli, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów. Sąd I instancji powołał się również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt SK 75/06, który stwierdził, że w dyspozycji art. 92b ust. 1 oraz 92c ust. 1 u.t.d. nie mieszczą się sytuacje, które są skutkiem zachowania kierowcy, ale które wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych po stronie pracodawcy, w zakresie umożliwienia pracownikom przestrzegania przepisów oraz dyscyplinowania ich do przestrzegania tych przepisów. Na przedsiębiorcy ciążą obowiązki właściwego doboru osób współpracujących z nim, zachowania należytej staranności, właściwego systemu motywacyjnego, szkoleniowego, czy innego rodzaju środków dyscyplinujących, tak aby nie dochodziło do naruszeń przepisów ustawy. W ocenie Sądu I instancji, organy trafnie oceniły, że nie występowały okoliczności zwalniające przedsiębiorcę od odpowiedzialności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że to na skarżącym ciążył obowiązek ustalenia, czy zatrudniony przez niego kierowca dopuszcza się naruszeń i to jego obciążają negatywne konsekwencje zaniedbań, zaniechań lub działań świadomych, konsekwencją których jest poniesienie odpowiedzialności finansowej. Sąd I instancji zgodził się ze skarżącym, który stwierdził pewne rozbieżności i niedokładności organu w dokumentowaniu przebiegu postępowania dowodowego w sprawie, jednak w ocenie Sądu powyższe nie dało podstaw do uchylenia decyzji. A. S. zaskarżył wyrok WSA w B. z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 698/14 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania tj.: 1. art. 3 § 1 p.p.s.a, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez niewykonanie przez Sąd w sposób prawidłowy obowiązku kontroli legalności decyzji administracyjnych i zaakceptowanie nieprawidłowego działania organów administracji oraz oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji nie podjęły wszelkich niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydały rozstrzygnięcia na podstawie niepełnego materiału dowodowego tj.: - nie dokonały ustaleń w zakresie tego czy skarżący wdrożył w ramach przedsiębiorstwa rozwiązania organizacyjno-techniczne służące zapobieganiu powstawania możliwości naruszeń przepisów dotyczących wykonywania transportu drogowego, - nie dokonały ustaleń w zakresie stosowanych przez skarżącego zasad wynagradzania kierowców, w szczególności nie ustalono czy skarżący stosował nieprawidłowe zasady wynagradzania wobec kierowcy R. B. i czy w wyniku tego kierowca ten mógł naruszyć przepisy o czasie pracy i wymaganych przerwach w prowadzeniu pojazdu, - oparły rozstrzygnięcia na zeznaniach jednego kierowcy, które są przy tym lakoniczne, mało szczegółowe i niezupełne w odniesieniu do penalizowanego zachowania przedsiębiorcy, - nie uwzględniły wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji znajdującej się na Komisariacie Policji a dotyczącej interwencji u kierowcy R. B. w związku z brakiem zwrotu rzeczy należących do skarżącego w tym wykresówek i wyciągnięcie negatywnych konsekwencji z faktu nieudowodnienia okoliczności związanych z niedostarczeniem dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu w dniach wymienionych w decyzji, - wyprowadziły niekorzystne dla skarżącego wnioski z faktu "nieudowodnienia" przez skarżącego okoliczności przeciwnych w stosunku do tych ustalonych przez organy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w B.; 2. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewykonanie przez Sąd w sposób prawidłowy obowiązku kontroli legalności decyzji administracyjnych i zaakceptowanie nieprawidłowego działania organów administracji oraz oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ nie zawiadomił strony o terminie przesłuchania jedynego świadka, co uniemożliwiło skarżącemu dowiedzenie okoliczności, z których chciał on wywodzić korzystne dla siebie skutki, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że w świetle art. 92a, 92b i 92c u.t.d. nie można twierdzić, że odpowiedzialność podmiotów wykonujących przewozy drogowe jest oparta na zasadzie ryzyka i że do obciążenia tą odpowiedzialnością wystarczające jest stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania obowiązków, a podmiot, który naruszy wymogi ustawy w żadnej sytuacji nie może uwolnić się od konsekwencji tego naruszenia. Zdaniem skarżącego, organy winny udowodnić, że skarżący nie zapewnił właściwej organizacji i dyscypliny pracy oraz stosował nieprawidłowe zasady wynagradzania wobec kierowcy R. B., który w wyniku tego naruszył przepisy o czasie pracy i wymaganych przerwach podczas prowadzenia pojazdu w dniach określonych w decyzjach. Skarżący podniósł ponadto, że stwierdzone rozbieżności w zebraniu materiału dowodowego, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, dotyczą istotnych okoliczności w sprawie, mianowicie okresów stanowiących podstawę wymiaru kary nałożonej na skarżącego. Błędne podanie przez organ okresu kontroli, a tym samym okresu, za jaki nie okazano wykresówek, a w dalszej kolejności za jaki nałożono karę, stanowi istotny błąd w ustaleniach faktycznych, co nie zostało przez Sąd właściwie ocenione i skutkowało oddaleniem skargi. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Skarżący zarzucił, że Sąd I instancji zaakceptował nieprawidłowe ustalenie przez organ stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji skutkowało niezastosowaniem art. 92b i art. 92c u.t.d. i wymierzeniem kary pieniężnej. Z tym stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić. Ustawa o transporcie drogowym w art. 92a ust. 1 przewiduje odpowiedzialność karnoadministracyjną podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, w tym m.in. dotyczących czasu pracy kierowców oraz obowiązku przechowywania i udostępniania wykresówek i innych wymaganych dokumentów. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny, co oznacza, że jest niezależna od winy podmiotu naruszającego obowiązki lub warunki przewozu. Wyjątek od zasady odpowiedzialności obiektywnej podmiotu wykonującego przewóz został uregulowany w art. 92c ust. 1 u.t.d. Zgodnie z pkt 1 tego przepisu, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. W myśl zaś art. 92b ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d., nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców właściwych przepisów oraz prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, to przewoźnik jest zobowiązany do wykazania, że spełnione zostały przesłanki wyłączające jego odpowiedzialność za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, zarówno określone w art. 92b ust. 1, jak i w art. 92 c ust. 1 u.t.d. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GSK 1597/14, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie sposób uznać, by przesłanki egzoneracyjne określone w wymienionych przepisach zostały spełnione. Biorąc pod uwagę, liczbę stwierdzonych naruszeń oraz fakt, że naruszenia te dotyczą długiego okresu, należy uznać za niewiarygodne twierdzenia skarżącego o zapewnieniu właściwej organizacji i dyscypliny pracy. Ponadto skarżący nie przedstawił dokumentów mogących potwierdzać, że w prowadzonym przez niego przedsiębiorstwie wprowadzone zostały odpowiednie środki mające na celu zapobieganie powtarzaniu naruszeń. Również wynikający z zeznań skarżącego złożonych w toku postępowania administracyjnego, fakt przechowywania wykresówek w pojeździe, nie świadczy o tym, że naruszenie powstało wskutek zdarzeń i okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć. Przewoźnik był zobowiązany do przechowywania wykresówek zarówno na podstawie art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, jak i art. 25 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, powinien zatem dołożyć wszelkich starań, aby zapobiec ich ewentualnemu zniszczeniu lub kradzieży. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie skarżący nie wywiązał się z tego obowiązku. Samo powoływanie się na fakt kradzieży wykresówek, który nie znajduje zresztą potwierdzenia w materiale dowodowym, nie jest wystarczające do zwolnienia przewoźnika z odpowiedzialności za niewłaściwe przechowywanie wykresówek. Należy ponadto zauważyć, że przedsiębiorca ponosi konsekwencje dokonanego wyboru podległych mu pracowników (kierowców). Skoro zatem skarżący nie wykazał, że zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy w swoim przedsiębiorstwie, a także, że stwierdzone naruszenia nastąpiły wskutek zdarzeń, na które nie miał wpływu, prawidłowo organy administracji odmówiły zastosowania art. 92b oraz art. 92c u.t.d. i wymierzyły skarżącemu karę pieniężną. Zaskarżony wyrok nie narusza więc podanych w skardze kasacyjnej przepisów. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).