II OSK 3221/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 682/14 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 682/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W uzasadnieniu Sąd podał, że Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...], działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1-6 oraz art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194) dalej: specustawa oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a.,- po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Województwa Pomorskiego o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Przebudowa d. miejscowości Wejherowo" wraz z przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu, w tym urządzeń, których przebudowa wymaga wyjścia poza teren niezbędny dla obiektów budowlanych - zezwolił na realizację wskazanej we wniosku inwestycji, zatwierdził podział nieruchomości i zatwierdził projekt budowlany. Decyzji tej organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że inwestor spełnił obowiązki wynikające z przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a projekt budowlany posiada wszystkie niezbędne opinie, uzgodnienia i pozwolenia wymagane przepisami oraz spełnia wymagania art. 34 ust. 2 i 3, art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego. Organ wskazał także, że w dniu 15 czerwca 2009 r. wpłynęło pismo D. K. i Z. K., którzy jako właściciele działki nr [...] w swoim piśmie nie wyrazili zgody na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej - z uwagi na sposób podziału ich działki nr [...] na działki nr [...], których granica przebiega po obrysie budynku. Co do powyższego organ podał, że ocena zasadności lokalizacji i przebiegu inwestycji w zakresie przedstawionym w złożonym przez inwestora projekcie budowlanym i tym samym sposób podziału nieruchomości, zostały dokonane przez inwestora w projekcie budowlanym, a więc sposób podziału nieruchomości został dokonany przez projektantów posiadających odpowiednie uprawnienia i podział ten nie wskazuje na wadliwość przyjętych rozwiązań. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, po rozpatrzeniu odwołania D. K. i Z. K. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r.:- uchylił zapis zaskarżonej decyzji: "nadaję niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności" i orzekł w tym zakresie: "działając na podstawie art. 16 ust. 2 specustawy określam termin wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna", oraz "działając na podstawie art. 17 ust. 1 specustawy nadaję niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności". Wobec czego decyzja niniejsza zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi i uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych; - w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji i wskazał, że inwestor spełnił obowiązki wynikające z przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zaś projekt budowlany posiada wszystkie niezbędne opinie, uzgodnienia i pozwolenia wymagane przepisami oraz spełnia wymagania art. 34 ust. 2 i 3, art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego. Organ podał, że w przypadku nieobjęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi do dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej stała się ostateczna, zastosowanie znalazł termin określony w niniejszej decyzji zgodnie z art. 16 ust. 2 specustawy drogowej. Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość wymogom specustawy drogowej oraz że brak jest podstaw do zakwestionowania merytorycznych zapisów kształtujących prawa i obowiązki inwestora. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r. złożyła D. K. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego oraz o zasądzenie kosztów sądowych. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 5 ust. 1 pkt 1,3,7,9 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 11i specustawy drogowej; art. 6 k.p.a. poprzez orzeczenie z przekroczeniem granic prawa; art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności; art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej - przepisu prawa materialnego będącego podstawą rozstrzygnięcia; wewnętrzną sprzeczność w treści decyzji uniemożliwiającą jej wykonanie. Skarżąca zarzuciła nieprawidłowości w podziale jej działki oraz zaprojektowanie obiektu drogowego zbyt blisko budynku posadowionego na jej nieruchomości. Wskazała, że treść decyzji jest niezrozumiała, ponieważ nie można racjonalnie wyinterpretować jaki obowiązuje termin wydania nieruchomości, która wskutek decyzji przeszła na własność zarządcy drogi, skoro jest to 120 dzień od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna - to jak traktować rygor natychmiastowej wykonalności. Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podał, że celem ustawy drogowej jest przyspieszenie realizacji dróg publicznych, zaś celowi temu mają służyć rozwiązania proceduralne i materialne w niej zawarte. Stąd też wprowadzenie w niej rozwiązań skracających tryb postępowania, koncentrujących materiał dowodowy sprawy, a także zakres i skutki kwestionowania rozstrzygnięć. Postępowanie w sprawie przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jak wynika to z tytułu ustawy, ma charakter szczególny, co oznacza, że wyłączone są zasady i przepisy proceduralne postępowania opartego na przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a także przepisy prawa materialnego, jeżeli określone kwestie proceduralne i materialne zostały uregulowane w tej ustawie. Nie mają w niniejszej sprawie zastosowania (z wyjątkiem spraw nieuregulowanych w specustawie) przepisy ustawy Prawo budowlane ani przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i rozwiązania odległościowe w nich zawarte. Do takich wniosków prowadzi analiza treści przepisów art. 11f i art. 12 specustawy drogowej i zawartych w nich ustaleń. Art. 11f wskazuje co winna zawierać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 1 i 2 specustawy decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Sąd wskazał, iż stosownie do art. 16 ust. 2 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa termin odpowiednio wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń. Termin ten nie może być krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Na podstawie zaś art. 17 ust. 1 specustawy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Ocena, czy taki interes ma miejsce, została pozostawiona organowi wydającemu decyzję. Sąd podniósł, że rygor natychmiastowej wykonalności i wydanie nieruchomości w terminie 120 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna są terminami wzajemnie się niewykluczającymi. Rygor natychmiastowej wykonalności nadaje się decyzji w celu możliwości rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych bez zbędnej zwłoki czyli natychmiast, natomiast termin wydania nieruchomości ustala się ze względu na właściciela nieruchomości, któremu daje się w ten sposób czas na wydanie nieruchomości bądź opróżnienie lokali czy innych pomieszczeń. Wobec zarzutu naruszenia Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności skarżącej, Sąd podkreślił, że zarządca drogi zamierzający zrealizować inwestycję drogową, przy projektowaniu jej przebiegu uwzględnił optymalny przebieg i rozmiar skrzyżowania, które ma zapewnić najbardziej optymalną obsługę komunikacyjną lokalnej społeczności i lokalnego terytorium. Nie wydaje się możliwe zaprojektowanie drogi publicznej o takim przebiegu przez nieruchomości nie stanowiące własności publicznej, który nie wzbudzałby sprzeciwu przynajmniej części właścicieli tych nieruchomości. Sprzeciw taki wydaje się być naturalnym odruchem ochrony sposobu wykonywania własności nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela, jednakże rozwój urbanizacyjny skutkuje zwiększającym się ograniczaniem indywidualnych praw właścicielskich na rzecz konieczności rozwoju infrastruktury o publicznej lub społecznej użyteczności w ramach społecznej funkcji prawa własności. Inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację tej inwestycji wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w art. 11 f ust. 1 ustawy, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa. W niniejszej sprawie Wojewoda Pomorski, ani także Minister Infrastruktury i Rozwoju nie mogli dokonać zmian w przedstawionej przez wnioskodawcę koncepcji przebiegu przebudowy planowanej drogi. Sąd zaznaczył, że przepisy ustawy nie określają obowiązku przedstawienia przez wnioskodawcę różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, dlatego też organ orzekający w pierwszej instancji miał jedynie obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. W ocenie Sądu ocena dokonana przez organ nie narusza prawa. Decyzja organu odwoławczego dodała termin 120 dni na wydanie nieruchomości i jedynie w tym zakresie decyzję I instancji uchyliła, w pozostałym zaś zakresie jako prawidłową utrzymała w mocy, co również Sąd Wojewódzki uznał za prawidłowe. Sąd nie zgodził się z zarzutem, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, bowiem w sentencji decyzji jest wskazany prawidłowy przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji -wbrew twierdzeniom skargi- zostało sporządzone w zgodzie z art. 107 § 1 k.p.a. Skarżąca nie wskazała żadnego przepisu prawa materialnego, który w ocenie Sądu Wojewódzkiego zostałby naruszony w wyniku zatwierdzenia projektu przewidującego realizację inwestycji drogowej. W skardze kasacyjnej D. K., reprezentowana przez r.pr. R. S., zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., polegające na dokonaniu wadliwej kontroli działalności administracji publicznej poprzez oddalenie skargi na wadliwą decyzję administracyjną, wydaną z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania oraz zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji; 2) art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na dokonaniu wadliwej kontroli działalności administracji publicznej poprzez oparcie rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych nie znajdujących odzwierciedlenia w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy ani przeprowadzonych dowodach oraz na zaniechaniu dokonania odpowiednich ustaleń. II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1) art. 5 ust. 1 pkt 1, 3, 7, 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) w zw. z art. 11i ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.), polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie powołane wyżej przepisy prawa budowlanego nie miały zastosowania; 2) art. 21 i art. 64 w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z ustawą z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.), polegające na oddaleniu skargi i zaniechanie uchylenia decyzji administracyjnej wydanej z naruszeniem powyższych przepisów konstytucyjnych. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie wnoszę o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego, a także zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych w wysokości dwukrotności stawki minimalnej. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a., poprzez brak wskazania podstawy prawnej, co jest samodzielną przesłanką do uchylenia tej decyzji. Przywołane zostały jedynie przepisy o charakterze proceduralnym - taki charakter ma też przepis art. 11 g ust. 1 pkt 2 ustawy drogowej. Jednak organ odwoławczy dokonał zmiany merytorycznej treści decyzji, więc w podstawie prawnej musi być przywołany odpowiedni przepis prawa materialnego, uprawniający dany organ do rozstrzygania w tego rodzaju sprawie. W ocenie skarżącej podstawa prawna decyzji organu odwoławczego nie może być ograniczona tylko do przepisów k.p.a. oraz przepisów kompetencyjnych, jak miało to miejsce w zaskarżonej decyzji, lecz musi zawierać przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy, ponieważ organ drugiej instancji nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, ale ma obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 10. wydanie, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 414 i nast.). Sąd do tego zarzutu nie odniósł się, ograniczając się do zdawkowej negacji. Skarżąca zarzuciła, że decyzje organów administracji obu instancji naruszały także przepisy prawa materialnego wskazane w skardze do WSA. Zatwierdzony podział nieruchomości narusza prawo i uzasadniony interes skarżącej poprzez zaprojektowanie obiektu drogowego i zatwierdzenie podziału nieruchomości, której granica przebiega zbyt blisko budynku posadowionego na nieruchomości skarżącej. Taki sposób umiejscowienia inwestycji drogowej powoduje zbyt daleko idącą ingerencję w prawo własności skarżącej i będzie stanowić zagrożenie dla prawidłowej i bezpiecznej eksploatacji budynku mieszkalnego. Budynek ten jest wpisany do rejestru zabytków Województwa Pomorskiego pod numerem [...]. Granica nieruchomości została poprowadzona po obrysie budynku, co uniemożliwia skarżącej dostęp do ściany budynku w celu przeprowadzenia prac konserwacyjnych, docieplenia itp. Ponadto ściana budynku znajduje się wprost w granicy z drogą publiczną (chodnikiem), przez co każdy ma do niej dostęp, jest narażona na dewastację, a skarżąca nie ma możliwości ogrodzenia budynku (odgrodzenia od drogi publicznej). Umieszczenie drogi zbyt blisko budynku powoduje narażenie tego budynku na znaczno, przyspieszoną dewastację, wskutek drgań spowodowanych ruchem drogowym. Wydzielona część nieruchomości skarżącej - część działki położona dotychczas pomiędzy drogą publiczną a budynkiem (po podziale oznaczona nr [...]), wskutek decyzji przechodzi na własność zarządcy drogi. D. K. podkreśliła, że nie można się zgodzić z wnioskiem zawartymi w wyroku WSA i decyzji organu odwoławczego, które sprowadzają się do konkluzji ograniczającej kognicję organu administracji wydającego decyzję o zgodzie na realizację inwestycji drogowej jedynie do kontroli formalnej wniosku i projektu, w tym do kontroli zebrania odpowiednich opinii i uzgodnień. Wprawdzie organ orzekający nie ma kompetencji do nakazania zmiany proponowanej przez zarządcę drogi lokalizacji inwestycji drogowej, lecz nie zdejmuje to z tego organu obowiązku orzekania zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego i powszechnie obowiązującego prawa. Organ administracji jest zobowiązany sprawdzić w toku postępowania, czy realizacja proponowanej inwestycji jest zgodna z prawem i nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich. Organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie administracyjne i orzec w nim w drodze decyzji administracyjnej, przy czym może to być orzeczenie pozytywne lub negatywne. Zdaniem skarżącej nie można uznać, że niepodlegający merytorycznej kontroli wniosek zarządcy drogi ma charakter wiążący i przesądza o pozbawieniu prawa własności. Wybory zarządcy drogi muszą podlegać kontroli merytorycznej. Skarżąca nie sprzeciwia się samej inwestycji, a nawet pozbawieniu jej części własności, lecz wskazuje, że bez uzasadnionej potrzeby zaingerowano w jej własność w sposób nadmierny. Nie było potrzeby, aby granicę pasa drogowego poprowadzić po obrysie jej budynku. W ocenie skarżącej stwierdzenie Sądu, że "zarządca drogi [...] przy projektowaniu jej przebiegu przy projektowaniu jej przebiegu uwzględnił optymalny jej przebieg rozmiar skrzyżowania, które ma zapewnić najbardziej optymalną obsługę komunikacyjną lokalnej społeczności i lokalnego terytorium" jest sprzeczne ze stanem faktycznym. To stwierdzenie zostało poczynione z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. Zdaniem skarżącej sposób lokalizacji inwestycji drogowej narusza art. 5 ust. 1 pkt 1, 3, 7, 9 Prawa budowlanego, stosowanych w zw. z art. 11i ustawy drogowej. Przepisy te, wbrew stanowisku WSA, mają w tej sprawie zastosowanie. Dotyczą kwestii nieuregulowanych w ustawie drogowej i z mocy wyraźnego odesłania z art. 11 i mają zastosowanie odpowiednie. Konkluzja Sądu o braku zastosowania tych przepisów jest błędna i nie została w żaden sposób uzasadniona. W ocenie skarżącej istniała możliwość przesunięcia drogi o ok. 2 - 3 metry w kierunku północnym bez żadnej szkody dla realizacji tej inwestycji. Po drugiej stronie drogi położony jest niezagospodarowany teren wzdłuż torów kolejowych, lecz w bezpiecznej od nich odległości, stanowiący własność publiczną (komunalną). Przesunięcie drogi o 2-3 metry nie naruszyłoby niczyich praw. Tym samym doszło do nieuzasadnionego wywłaszczenia, gdyż przejęcie własności w trybie ustawy drogowej jest wywłaszczeniem sensu largo. Zatwierdzenie podziału nieruchomości dokonywane w trybie art. 12 ust. 1 ustawy drogowej nie może zostać przeprowadzone z naruszeniem innych, powszechnie obowiązujących przepisów. Skarżąca zarzucała w skardze, że organy administracji nie dokonały żadnej kontroli wniosku pod tym kątem. Skarżąca podkreśliła, że ustawa drogowa nie jest samoistną regulacją oderwaną od całego systemu prawa, nie jest też regulacją nadrzędną wobec innych ustaw, nie jest też regulacją kompletną i całościową. Ustawa drogowa ma na celu uproszczenie i przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych, ale nie ich przeprowadzania z naruszeniem innych przepisów i praw osób trzecich. Obiekt budowlany, jakim jest droga publiczna, musi być zaprojektowany i usytuowany z zasadami określonymi w prawie budowlanym, które ma odpowiednie zastosowanie. Podziały nieruchomości muszą być opracowane i zatwierdzone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Trudno zaakceptować sytuację, w której z jednej strony rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.) nakazuje sytuowanie budynków mieszkalnych w określonych odległościach od granic nieruchomości, a ustawa o drogach publicznych nakazuje określone odległości budynków od dróg publicznych, a z drugiej strony te wszystkie zasady nie miałyby być respektowane w decyzji o zgodzie na realizację inwestycji drogowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, a to z poniższych względów. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie zasługuje na uznanie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 5 ust. 1 pkt 1, 3, 7 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) w zw. z art. 11i ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), dalej specustawa drogowa. Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni powyższych przepisów, a tym samym nie mógł dopuścić się naruszenia tych przepisów przez ich błędną wykładnię. Sąd pierwszej instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie wyraził poglądu, że przepisy ustawy - Prawo budowlane w ogóle nie mają zastosowania w sprawie, lecz zaznaczył, że przepisy tej ustawy nie mają zastosowania w sprawie z wyjątkiem spraw nieuregulowanych w specustawie. W istocie więc Sąd pierwszej instancji przytoczył przepis art. 11i ust. 1 specustawy drogowej nie podając jednostki redakcyjnej tejże ustawy. Podkreślić należy, iż zastosowanie w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przepisów innych ustaw i instytucji prawnych uregulowanych w tych ustawach jest uwarunkowane zawarciem w specustawie drogowej przepisu odsyłającego do ich stosowania. Zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. A zatem, z woli ustawodawcy sprawy dotyczące realizacji inwestycji drogowej są regulowane przepisami specustawy drogowej i jedynie w sytuacjach braku uregulowań w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Prawo budowlane. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji specustawa drogowa ma na celu przyśpieszenie realizacji dróg publicznych, bez konieczności odnoszenia się do przepisów prawa zawartych w różnych aktach normatywnych. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przewiduje, co do zasady, uproszczony tryb postępowania w sprawach administracyjnych związanych z realizacją dróg publicznych. Przepisy tej ustawy mają zastosowanie w sprawach dotyczących realizacji dróg publicznych, w tym uzyskiwania pozwoleń na realizację inwestycji drogowej oraz nabywania nieruchomości pod drogi. Postępowanie to obejmuje (m.in.) także ustalenie przebiegu inwestycji, zatwierdzenie projektu budowlanego, zatwierdzenie podziału nieruchomości. Są to regulacje szczególne względem innych aktów prawnych – art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Jednocześnie pozostałe przepisy specustawy drogowej wskazują przepisy innych ustaw znajdujących zastosowanie w stosunku do inwestycji drogowej określając przypadki ich zastosowania i etap postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na którym znajdują one zastosowanie, bądź też wskazują na obowiązek złożenia ściśle określonych dokumentów uzyskiwanych w toku odrębnego postępowania administracyjnego. I tak, np. art. 11 d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej nakazuje dołączyć do wniosku cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.), aktualnym na dzień opracowania projektu. Zasadnie też wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, iż organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie był władny nakazać inwestorowi innej lokalizacji drogi. Organ orzekający nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, a tym samym ocena organów i Sądu administracyjnego polega na zbadaniu zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił inwestor. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, gdyż miałaby charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca), który wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. Oceniając to, czy decyzja w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycje drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 21 i art. 64 w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP. Przypomnieć należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również art. 1 Protokołu nr 1 (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.) nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Na mocy przepisów specustawy drogowej organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, za słusznym odszkodowaniem. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b specustawy drogowej). A zatem, specustawa drogowa dopuszcza ingerencję w prawa własności i czyni to w zgodzie z przepisami Konstytucji. Konstytucja RP w art. 21 ust. 2 dopuszcza wywłaszczenie na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem. D. K. i Z. K. ( właściciele działki nr [...]) podnosili zarzuty dotyczące sposobu podziału działki nr [...] na działki nr [...], których granica drogi ( chodnika ) przebiega po obrysie budynku, co ma powodować wskazywane przez nich utrudnienia, m.in. w dostępie do ściany budynku, brak możliwości ogrodzenia budynku, a także narażenie na dewastację budynku ( nieograniczony dostęp, drgania spowodowane ruchem pojazdów). Brak jest podstaw by uznać, że ingerencja w prawo własności skarżącej wynikająca z planowanej poprawy warunków ruchu drogowego w spornym rejonie, zapewnienia drożności dla ulic Św. Jana i 10 Lutego była nierzeczywista lub też nieproporcjonalna do użytych środków. Przedmiotowa inwestycja stanowi przebudowę drogi wojewódzkiej nr 218 w obrębie skrzyżowania ulic Św. Jana - Sienkiewicza - 10 Lutego, w miejscowości Wejherowo. Zauważyć należy, iż na spornej części działki – co wynika z akt sprawy - istnieje już chodnik, zjazd z drogi publicznej, tj. ulicy Św. Jana, jezdnia, słup oświetlenia ulicznego oraz urządzenia infrastruktury technicznej. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Skarżący upatrują naruszenia powyższego przepisu w stwierdzeniu przez Sąd pierwszej instancji, że zarządca drogi przy projektowaniu jej przebiegu uwzględnił optymalny przebieg i rozmiar skrzyżowania, które ma zapewnić najbardziej optymalną obsługę komunikacyjną lokalnej społeczności i lokalnego terytorium. Podkreślić należy, iż aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Podstawą orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami, co oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zawarty w art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek orzekania przez sąd administracyjny na podstawie "akt sprawy", nie wyłącza w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwości przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów ( z urzędu lub na wniosek stron ), jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie - art. 106 § 3 p.p.s.a. Do kompetencji Sądu administracyjnego nie należy bowiem rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do jej meritum. Zadaniem Sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu i przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Jak już wyżej wskazano, okoliczności dotyczące przebudowy skrzyżowania wynikają z akt sprawy, a ich odmienna ocena przez skarżącą nie może prowadzić do uznania za zasadny zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Z powyższych względów nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.