I OSK 337/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia WSA del. Mirosław Wincenciak Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Rz 85/13 w sprawie ze skargi T. G. i J.G. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt I i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części. J.G. oraz T.G., reprezentowani przez K.G., w dniu 3 października 2012 r. zwrócili się do SKO z pismem zatytułowanym jako skarga, w którym żądali unieważnienia, stwierdzenia niezgodności ze stanem prawnym, faktycznym oraz stwierdzenia braków formalnych szeregu aktów podjętych przez Burmistrza U. w sprawach, których sygnatury zostały wymienione w piśmie z dnia 15 października 2012 r. Burmistrz U. pismem z dnia 30 października 2012 r., w odpowiedzi na wezwanie SKO o przesłanie dokumentacji z rozgraniczenia nieruchomości nr [...] położonej w U., stanowiącej własność T. i J. G., poinformował, że całość dokumentacji została przesłana do Sądu Rejonowego w L., "w związku ze złożonym sprzeciwem w zakresie zatwierdzenia rozgraniczenia nieruchomości przez państwa G.". Zawiadomieniem z dnia 5 listopada 2012 r. SKO poinformowało strony, że z uwagi na brak akt sprawy, ich podanie nie może zostać rozpoznane w ustawowym terminie. Jednocześnie Kolegium wskazało, że aktualnie brak jest możliwości wskazania orientacyjnego terminu załatwienia sprawy. Nadto SKO zobowiązało Burmistrza do przesłania całości żądanej dokumentacji po jej zwrocie z Sądu oraz poinformowanie Kolegium o wyniku postępowania sądowego. Pismem z dnia 25 marca 2013 r., wnioskodawcy poinformowali SKO, że postępowanie rozgraniczeniowe, prowadzone przez Sąd zakończyło się w dniu 21 marca 2013 r. W związku z tym zwrócili się o dokonanie niezbędnych czynności do kontynuowania postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji. Kolejno pismem z dnia 17 lipca 2013 r. ww. zwrócili się do SKO z analogicznym żądaniem jak wyżej i dodali, aby zawiadomić ich o terminie załatwienia sprawy. Podjęte przez Burmistrza oraz SKO próby pozyskania przedmiotowych akt administracyjnych z Sądu nie odniosły zamierzonego skutku. Pismem z dnia 18 lipca 2013 r. Sąd Rejonowy w Lesku poinformował SKO, że akta o sygn. I Ns 1204/12 nie mogą zostać przesłane, gdyż zostały podjęte do sprawy o sygn. I C 165/13, która to sprawa nie została prawomocnie zakończona. Pismem z dnia 19 lipca 2013 r. SKO poinformowało strony, że rozpoznanie podania nie jest aktualnie możliwe z uwagi na ciągły brak akt administracyjnych związanych z tym postępowaniem. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. G. oraz T. G., reprezentowani przez K.G., zarzucili SKO bezczynność polegającą na znaczącym przekroczeniu terminów do załatwienia sprawy, formułując wniosek o: 1) zobowiązanie SKO do wykonania niezbędnych czynności wraz z określeniem terminu wykonania zobowiązania, 2) obciążenie organu kosztami postępowania według norm przepisanych. Skarżący podnieśli, że SKO miało dostatecznie dużo czasu, aby skutecznie uzyskać dostęp do akt postępowania rozgraniczeniowego. Zwrócili uwagę, że Kolegium jako organ wyższego stopnia posiada także środki i uprawnienia do uzyskania takiego dostępu. Powinno również wymagać od Burmistrza ścisłego przestrzegania zapisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżących jest to o tyle istotne, że z zaskarżonym postępowaniem wiążą się liczne nadużycia popełnione przez Burmistrza oraz Radę Miejską w U. (uchwała Rady Miejskiej z dnia 3 listopada 2011 r., nr XIV/119/11) i jest prawdopodobne, że Burmistrz celowo utrudnia prowadzenie sprawy. Skarżący podnieśli, że SKO w pismach z dnia 5 listopada i 19 lipca 2013 r., dokonało w sposób nieprecyzyjny oznaczenia terminu zakończenia postępowania, który nie spełnia wymagań z art. 36 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do argumentacji skargi, stwierdziło, że jest ona niezasadna. Podniosło, że brak akt sprawy, których podanie dotyczy, uniemożliwia merytoryczne jego rozpoznanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 6 listopada 2013 r. o sygn. akt II SAB/Rz 85/13 uwzględnił skargę, zobowiązując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie do rozpatrzenia wniosku J. G. i T. G. z dnia 2 października 2012 r. od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem wyroku ze stwierdzeniem prawomocności, stwierdzając, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzając Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Krośnie grzywnę w kwocie 2 000 zł oraz zasądzając koszty postępowania. Jak wskazał WSA, Kolegium w wyżej przedstawionym stanie faktycznym traktuje brak akt administracyjnych w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza U. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] jako przyczynę obiektywną, niezależną od tego organu uniemożliwiającą rozpoznanie podania skarżących o stwierdzenie nieważności szeregu aktów wymienionych w ostatecznie sprecyzowanym podaniu. Według SKO podjęte przez ten organ czynności skierowane na uzyskanie dostępu do tych akt i przesłane pełnomocnikowi informacje czynią skargę na bezczynność bezzasadną. Jednakże w ocenie Sądu I instancji takie stanowisko nie było zasadne. WSA za fakt bezsporny uznał, iż w chwili wydania wyroku upłynął ponad rok od chwili złożenia przez skarżących podania o stwierdzenie nieważności szeregu aktów wydanych przez Burmistrza U. W tym czasie Kolegium, po usunięciu braków podania, wystosowało dwa pisma do Burmistrza i jedno do Sądu Rejonowego w Lesku – o przedłożenie akt. Sąd I instancji zauważył, że orzecznictwo sądowe nie traktuje okresu pozostawania akt w sądzie powszechnym jako przyczynę zwalniającą organ administracji publicznej od obowiązku dołożenia starań w kierunku podjęcia wymaganego rozstrzygnięcia albo podjęcia czynności zmierzających do pozyskania wymaganej do rozpoznania sprawy dokumentacji w postaci choćby kopii niezbędnych dokumentów. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił to stanowisko, a konsekwencją powyższego było stwierdzenie, iż Kolegium nie dołożyło należytych starań w celu uzyskania akt, których dotyczy podanie o stwierdzenie nieważności. Nie ulegało wątpliwości WSA, że sprawa (sprawy), której (których) dotyczy podanie skarżących powinna być rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Podstawy, w oparciu o które skarżący domagają się stwierdzenia nieważności wymienionych przez siebie aktów to przepisy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa oraz pkt 7 – decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Jak się podkreśla w doktrynie i orzecznictwie, to na organie ciąży powinność podjęcia czynności zmierzających do uzyskania wymaganej w sprawie dokumentacji. W niniejszej sprawie wyżej przedstawione sporadyczne działania organu ukierunkowane na pozyskanie akt, w których zostały podjęte akty, których dotyczy podanie WSA uznał za niewystarczające, a co za tym idzie, że niedotrzymanie określonych w art. 35 k.p.a. terminów było wywołane przyczynami zależnymi od organu. Sąd I instancji zauważył, iż wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o rozgraniczeniu, po której strona zażądała przekazania sprawy do sądu, jest uznawane za przyczynę zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego przed sądem powszechnym. Ewentualna wada dająca podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji tkwi bowiem w samej decyzji i ma skutek ex tunc – a więc od momentu jej wydania (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 maja 2003 r., sygn. akt II SA 2678/1 – Lex nr 148847). WSA za oczywiste uznał, że SKO nie posiada instrumentów prawnych, które mogą wpływać na bieg postępowania sądowego w sprawie o rozgraniczenie. Podkreślił jednak, że w niniejszej sprawie nie wyczerpało ono możliwości, aby uzyskać dostęp do akt, w których zapadły kwestionowane orzeczenia Burmistrza U. Zdaniem WSA, SKO mogło bowiem wezwać Burmistrza do uzyskania i przedłożenia stosownie potwierdzonych odpisów z tych akt, mogło prosić Sąd o udostępnienie akt na krótki okres czasu, bądź w siedzibie Sądu, wreszcie mogło wykorzystać nadzór administracyjny Prezesa Sądu Rejonowego w Lesku interweniując u niego w celu uzyskania akt i wskazując na zaistniałą praktykę dołączania akt sprawy administracyjnej przedłożonych do konkretnej sprawy, która została prawomocnie zakończona przez ten Sąd do innej sprawy cywilnej będącej w toku, mimo że zostało wszczęte postępowanie nadzwyczajne dotyczące stwierdzenia nieważności postanowień i decyzji wydanych w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Wobec bezspornej kwestii, że do czasu rozstrzygnięcia przez tut. Sąd niniejszej sprawy bezczynności podanie skarżących o stwierdzenie nieważności szeregu aktów wydanych przez Burmistrza U. nie zostało rozpatrzone mimo upływu ustawowych terminów załatwienia sprawy, a wobec niewyczerpania przez organ możliwości pozyskania akt administracyjnych sprawy (spraw), których to podanie dotyczy, nie sposób było – zdaniem WSA – uznać, aby opóźnienie w załatwieniu sprawy zostało spowodowane przyczynami niezależnymi od organu. Za przyczynę niezależną w rozumieniu art. 36 § 5 k.p.a. można byłoby bowiem uznać sytuację, w której organ dołożyłby wszelkich starań i wyczerpał dostępne możliwości przezwyciężenia ewentualnych przeszkód w prowadzeniu postępowania. W ocenie Sądu I instancji, nawet przybliżenie i wyjaśnienie Sądowi Rejonowemu w Lesku okoliczności sprawy, która została wszczęta, ewentualnych skutków związanych z brakiem akt administracyjnych, mogłoby wpłynąć na kwestię udostępnienia tych materiałów SKO lub Burmistrzowi, skoro są techniczne możliwości sporządzenia odpisów z tych akt a materiał dowodowy zgromadzony na etapie administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego ma jedynie walory dowodowe w toczących się postępowaniach cywilnych. Jak wskazał WSA – dwa pisma z wezwaniem o przedłożenie akt do Burmistrza i jedna – lakoniczna prośba – do Sądu powszechnego i to już po zakończeniu sądowego etapu postępowania rozgraniczeniowego na przestrzeni ponad roku od daty wpływu podania o stwierdzenie nieważności trudno uznać za wyczerpanie możliwości uzyskania akt, których dotyczy podanie. Dlatego w ocenie Sądu I instancji Kolegium pozostaje w bezczynności, ponieważ nie załatwiło sprawy z przyczyn, za które po części musi ponosić odpowiedzialność i których, w okolicznościach sprawy nie można obiektywnie uznać za niezależne od organu. W ocenie Sądu I instancji SKO w Krośnie w sposób oczywisty przez wiele miesięcy po otrzymaniu informacji od Burmistrza U. o przekazaniu akt do Sądu Rejonowego w Lesku nie podejmowało żadnych czynności mających na celu pozyskanie tych akt w celu rozpatrzenia sprawy (spraw) o stwierdzenie nieważności decyzji i postanowień, których weryfikacji domagają się skarżący. Na moment wyrokowania przez Sąd sprawa (sprawy) pozostawała bez rozstrzygnięcia a organ nie wyczerpał możliwości w celu uzyskania dostępu do akt administracyjnych, sporządzenia odpisów, pozyskania kopii, wreszcie – po uzgodnieniach z osobami upoważnionymi do dysponowania aktami lub w razie potrzeby z ich przełożonymi z Sądu Rejonowego w Lesku – we współdziałaniu z Burmistrzem – wymiana oryginalnych akt na akta z odpowiednio potwierdzonymi kopiami dokumentów. Organ zadowolił się ogólnikowymi pismami. Sąd I instancji przyjął, że nie jest tak, iż SKO nie ma wpływu na to, kiedy otrzyma akta, których dotyczy podanie. Ta oczywistość naruszenia kodeksowych terminów załatwienia sprawy przesądziła, że w ocenie WSA okoliczności tej sprawy wypełniają przesłanki dla orzeczenia, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pismo zaś z informacją, że sprawa zostanie załatwiona po zwrocie akt przez Sąd nie spełnia wymogu wskazania terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a., bo termin jest niekonkretny. Takie jego określenie spowodowało, iż przez dłuższy okres czasu Kolegium w ogóle nie podejmowało jakichkolwiek działań w celu uzyskania akt, których dotyczy podanie. Powyższe zdecydowało też o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 2 000 zł. Kwota ta jest niższa niż przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w roku 2012, ale w ocenie WSA adekwatna. W jego ocenie powinna ona zmotywować SKO do podjęcia bardziej zdecydowanych działań w celu pozyskania akt. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, wnosząc o uchylenie orzeczenia w całości. SKO zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło dwa uchybienia. Po pierwsze, naruszenie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 36, art. 35 § 3 i art. 35 § 5 k.p.a. przez przyjęcie, że SKO pozostawało w bezczynności w przedmiocie rozpoznania podania skarżących, mimo braku ku temu podstaw. Błędnie miał WSA uznać działania Kolegium za naruszające prawo, jak też niezasadnie wymierzyć grzywnę. Po drugie, naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 p.p.s.a. przez niewskazanie w sentencji wyroku terminu do wydania aktu przez Kolegium, co tym samym czyni realizację nałożonego obowiązku niemożliwym do wykonania. Jak wskazało Kolegium w uzasadnieniu, WSA nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, zwłaszcza zaś tego, że postawa SKO nie świadczyła o jej lekceważeniu. Zwróciło także uwagę, że postępowanie przed sądem powszechnym zainicjowane zostało przez samych skarżących. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.G. wniósł o utrzymanie wyroku w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna zasługuje częściowo na uwzględnienie. Organy administracji publicznej, jak stanowi art. 35 § 1 k.p.a. zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Ustawodawca w art. 35 § 3 k.p.a. określił wymagane terminy i wskazał, że załatwienie (a nie wszczęcie postępowania) sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później, niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do dnia wydania wyroku, to jest przez okres ok. 12 miesięcy, organ – poza jednym pismem, które skierował do Sądu Rejonowego w Lesku, nie podjął żadnych czynności zmierzających do uzyskania akt i rozpoznania wniosku skarżących. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1364/11 gdzie stwierdzono, iż do przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a., należy zaliczyć brak akt sprawy, które zostały przekazane do sądu administracyjnego. W przywołanych przez Sąd I instancji (na s. 8 uzasadnienia) orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażano zresztą pogląd odmienny w sprawach, w których akta przesłane zostały do sądu powszechnego. Natomiast należy zgodzić się z Sądem I instancji, że SKO nie wyczerpało wszystkich możliwości, aby uzyskać dostęp do akt znajdujących się w Sądzie Rejonowym. Trafnie zatem uznano, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Co do wysokości wymierzonej grzywny to wskazać należy, że zgodnie z art. 154 § 6 grzywnę w przedmiotowej sprawie można było wymierzyć do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Grzywnę w kwocie 2 000 zł trudno w tej sytuacji uznać za rażąco wysoką i nadmierną. Z tych wszystkich względów zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące przyjęcia przez Sąd I instancji rażącej bezczynności organu oraz wysokości grzywny uznać należy za nieusprawiedliwione, co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną w tej części. Za trafny uznać jednak należy zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. przez niezamieszczenie w pkt I-szym wyroku terminu, w którym organ byłby zobowiązany wykonać nałożony na niego obowiązek. Wskazanie tego terminu jest deklaratoryjnym elementem orzeczenia a zarówno sprostowanie jak i uzupełnienie wyroku Sądu I instancji w tej części przez Naczelny Sąd Administracyjny nie jest możliwe. Oznaczenie terminu, którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. jest konieczne zarówno z uwagi na brzmienie tego przepisu jak i ze względu na treść art. 154 § 1 p.p.s.a. umożliwiającego wniesienie skargi na niewykonanie przez organ wyroku sądu administracyjnego. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w pkt I-szym i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.