I OW 4/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty K. z dnia 13 stycznia 2014 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą K. a Starostą G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia kosztów pobytu małoletniej J. S. w pogotowiu rodzinnym postanawia: 1. odrzucić wniosek, 2. zwrócić Staroście K. ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od wniosku. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K., działający z upoważnienia Starosty K. wnioskiem z dnia 13 stycznia 2014 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Starostą G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia kosztów pobytu małoletniej J. S. w pogotowiu rodzinnym. Powyższy wniosek został złożony w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Sąd Rejonowy w [...] Wydział [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. sygn. akt [...] zarządził zabezpieczenie pieczy nad małoletnią J. S. poprzez umieszczenie jej w niespokrewnionej rodzinie zastępczej albo placówce opiekuńczo-wychowawczej. Na podstawie umowy zawartej przez Starostę K. z D. i M. J., J. S. w dniu 4 września 3013 r. została umieszczona w ich rodzinie zastępczej zawodowej, pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. Starosta K., na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 135 ze zm.), przyznał D. i M. J. świadczenie z tytułu sprawowanej przez nich pieczy zastępczej nad małoletnią J.S. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K. pismem z dnia 5 września 2013 r. poinformowało o powyższym Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w G., a następnie przy piśmie z dnia 14 października 2013 r. przesłało notę księgową o obciążeniu Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w G. kosztami utrzymania małoletniej J. S. w pogotowiu rodzinnym. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w G. przy piśmie z dnia 24 października 2013 r. odesłało nadawcy wystawioną przez niego notę. Jednocześnie zwróciło się o przesłanie dokumentów potwierdzających fakt zamieszkiwania małoletniej na terenie powiatu g. przed umieszczeniem jej w pieczy zastępczej, wskazując przy tym, że miejsce zamieszkania J. S. powinno być ustalone na podstawie art. 26 § 1 K.c. oraz że nota księgowa może obciążać jedynie płatnika, tj. Starostwo Powiatowe w G., a nie PCPR w G. W odpowiedzi Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K. wskazało, że fakt zamieszkiwania małoletniej na terenie powiatu g. wynika m.in. z oceny sytuacji rodziny sporządzonej przez pracownika socjalnego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. oraz że właściwość organu w sprawie powinna być ustalona na podstawie art. 191 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w G. w piśmie z dnia 25 listopada 2013 r. powiadomiło Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K., że z uwagi na brak dokumentów świadczących o obowiązku ponoszenia przez powiat g. kosztów pobytu J. S. w rodzinie zastępczej, należność określona w przesłanej nocie nie może zostać uregulowana. Przy piśmie z dnia 23 grudnia 2013 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K. przesłało do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w G. kolejne dokumenty mające wskazywać, że matka dziecka do dnia 27 kwietnia 2004 r. była zameldowana na pobyt stały w B. oraz przebywała na terenie gminy K., powiat g. Pismami z dnia 8 i z dnia 24 stycznia 2014 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w G. poinformowało Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K., że E. H., matka J. S., przebywała na terenie gminy K. tylko czasowo, to jest do dnia 12 lipca 2013 r. Z przesłanych dokumentów nie wynika, by wymieniona po tej dacie przebywała lub deklarowała zamiar stałego pobytu z córką na terenie powiatu g. Nie ma zatem podstaw do ponoszenia przez powiat gorzowski wydatków z tytułu umieszczenia J. S. w pieczy zastępczej. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. W związku z tym, działając z upoważnienia Starosty K., złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, wskazując że koszty pobytu małoletniej J. S. w pogotowiu rodzinnym powinno ponosić Starostwo Powiatowe w G. W odpowiedzi na wniosek Starosta G. stwierdził, że powiat k. nie wykazał, aby J. S. po dniu 12 lipca 2013 r. przebywała na terenie powiatu g. Z akt sprawy wynika, że małoletnia oraz jej matka jedynie od dnia 22 listopada 2011 r. do dnia 12 lipca 2013 r. przebywały na terenie powiatu g. Natomiast umieszczenie małoletniej J. S. w pieczy zastępczej nastąpiło w dniu 4 września 2013 r., to jest już po opuszczeniu przez nie powiatu g. Z tych względów, w ocenie Starosty G., powiat właściwy do ponoszenia odpłatności należy ustalić na podstawie art. 191 ust. 2 lub ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, bowiem małoletnia wraz z matką ani w dacie wydawania przez Sąd postanowienia z dnia [...] sierpnia 2013 r., ani w chwili umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej nie zamieszkiwały na terenie powiatu g. Tym samym ani powiat g. ani Starosta G. nie są właściwi do ponoszenia kosztów umieszczenia J. S. w rodzinie zastępczej, zamieszkałej na terenie powiatu k. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Do takich sporów dochodzi wówczas, gdy przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., powstaje w związku z odmienną oceną zakresu, określonej w przepisach prawa, kompetencji organów administracji publicznej. Sporem takim jest sytuacja prawna, w której między organami zachodzi rozbieżność poglądów, co do właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem podmiotowym (tożsamości strony), przedmiotowym (tożsamości żądania) i przy stosowaniu tej samej podstawy prawnej. Chodzi tu przy tym nie o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale wyłącznie należącą do jego właściwości indywidualną sprawę administracyjną rozstrzyganą przez taki organ w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. Musi więc istnieć materialnoprawna podstawa do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Omawianego trybu nie można więc stosować do rozstrzygania sporów dotyczących wykonywania zadań publicznych w innych formach niż decyzja administracyjna (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt I OW 48/06, LEX nr 321535, z dnia 5 grudnia 2008 r. sygn. I OW 142/08 LEX 565694). W niniejszej sprawie spór między organami samorządowymi powstał w zakresie ustalenia powiatu zobowiązanego do ponoszenia kosztów pobytu małoletniej J. S. w zawodowej rodzinie zastępczej pełniącej funkcje pogotowia opiekuńczego. Zagadnienia związane z pieczą zastępczą reguluje ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie opieki zastępczej. Zgodnie z tą ustawą piecza zastępcza sprawowana jest w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców (art. 32 ust. 1). Pieczę zastępczą organizuje powiat (art. 32 ust. 2). Zadania z tym związane realizowane są w części jako zlecone z zakresu administracji rządowej (art. 181), a pozostałe jako zadania własne powiatu. Do tych ostatnich należy m.in. finansowanie świadczeń pieniężnych dotyczących dzieci z terenu powiatu, umieszczonych w rodzinach zastępczych, rodzinnych domach dziecka, palcówkach opiekuńczo-wychowawczych, regionalnych placówkach opiekuńczo-terapeutycznych, interwencyjnych ośrodkach preadopcyjnych lub rodzinach pomocowych, na jego terenie lub na terenie innego powiatu (art. 180 pkt 13 lit. a). Finansowanie systemu pieczy zastępczej uregulowane zostało w art. 191 ustawy. Przepis ten ustanawia zasadę, że wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 1), a w przypadkach określonych w art. 191 ust. 2 i ust. 3 właściwym do ponoszenia wydatków jest odpowiednio powiat miejsca ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały lub powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zstępczej. W myśl art. 191 ust. 5 ustawy powiat, na terenie którego funkcjonują mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza, rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo-wychowawcza, zawiera z powiatem, o którym mowa w ust. 1-4, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że porozumienia takie są umową cywilnoprawną, nie mają zaś charakteru aktu administracyjnego. Spory dotyczące wskazanych porozumień nie stanowią zatem sporów o właściwość w rozumieniu art. 4 P.p.s.a. w związku z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., a tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozstrzygać takich sporów w trybie art. 4 P.p.s.a. (postanowienia NSA z dnia 29 września 2013 r., sygn. akt I OW 220/13, z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt I OW 3/12 LEX 1122898 LEX 1122898, z dnia 24 września 2013 r. sygn. I OW 181/13). Przepisów ust. 1-5 art. 191 ustawy nie stosuje się w przypadku dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowania rodzinnego lub placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego, na podstawie art. 58 ust. 1 lub art. 103 ust. 2 oraz dzieci pozostawionych bezpośrednio po urodzeniu lub dzieci, których tożsamość rodziców jest nieznana (art. 191 ust. 8 pkt 1 i pkt 2 ustawy). Zgodnie z ust. 12 art. 191 ustawy wydatki na dziecko, o którym mowa w ust. 8 pkt 1, a zatem m.in. dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego (na podstawie orzeczenia Sądu lub w przypadku doprowadzenia dziecka przez Policję), w wysokości proporcjonalnej do liczby dni pobytu dziecka w rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego (...), ponosi powiat, o którym mowa w ust. 1 – 4 albo powiat, który otrzymuje zwrot wydatków na utrzymanie dziecka. We wskazanych, nagłych przypadkach ustawodawca określił w ustawie zasady ustalania powiatu zobowiązanego do ponoszenia kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej typu interwencyjnego, bez konieczności zawierania porozumienia, o jakim mowa w art. 191 ust. 5 ustawy. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie przewiduje, by kwestie dotyczące powiatu zobowiązanego do ponoszenia kosztów były rozpoznawane w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną i rozstrzygane w formie decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa dotycząca ustalenia powiatu właściwego do ponoszenia kosztów pobytu dziecka w rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego nie ma zatem charakteru indywidualnej sprawy administracyjnej. Tym samym w tego typu sprawach nie może powstać spór o właściwość w rozumieniu art. 4 ustawy P.p.s.a. w zw. z art.22 § 1 pkt.1 k.p.a., który w tym trybie winien rozstrzygnąć Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu w sprawie ustalenia powiatu właściwego do ponoszenia kosztów pobytu małoletniej J. S. w pogotowiu rodzinnym jest niedopuszczalny i podlega on odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie całego uiszczonego wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w związku z art. 64 § 3 P.p.s.a.