I OSK 2575/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Jarosławia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Rz 55/13 w sprawie ze skargi J. Ł. na bezczynność Rady Miasta Jarosławia w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 lipca 2013 r. o sygn. akt II SAB/Rz 55/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę J. Ł. na bezczynność Rady Miasta Jarosławia w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, zobowiązując Radę Miasta Jarosławia do udzielenia informacji w sprawie kwoty, jaką Urząd Miasta Jarosławia uiścił z tytułu apelacji od wyroku Sądu Okręgowego w Przemyślu z dnia 13 lipca 2010 r. o sygn. akt I C 6/08, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi, stwierdzając przy tym, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zasądzając od Rady Miasta Jarosławia na rzecz skarżącego J. Ł. kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Pismem z dnia 9 kwietnia 2013 r. J. Ł. zwrócił się do Rady Miasta Jarosławia o udostępnienie informacji w zakresie, ile Urząd Miasta Jarosławia zapłacił za przegraną apelację od wyroku Sądu Okręgowego w Przemyślu z dnia 13 lipca 2010 r. o sygn. akt I C 6/08. W uzasadnieniu wskazał, że wyrokiem Sądu Apelacyjnego o sygn. akt I CA 4/11 oddalono apelację i zobowiązano Urząd Miasta do złożenia oświadczenia woli lub o odszkodowanie i zadośćuczynienie. Rada Miasta Jarosławia przyjęła wyjaśnienia i zgodziła się do wypłaty odszkodowania. Podał, że chce poznać koszty apelacji. Reagując na powyższy wniosek, Przewodniczący Rady Miasta Jarosławia pismem z dnia 17 kwietnia 2013 r. nr OA-III.0004.15.2013 poinformował zainteresowanego, że jego wniosek nie precyzuje ani sposobu, ani formy udostępnienia oczekiwanej informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Rada wezwała J. Ł. do uzupełnienia wniosku we wskazanym zakresie. Wyznaczyła mu na dokonanie tej czynności siedmiodniowy termin, licząc od daty otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. J. Ł. w piśmie z dnia 22 kwietnia 2013 r. podał, że domaga się udostępnienia informacji publicznej w formie pisemnej, jak też w formie ksero opłaty za apelację. Pismem z dnia 23 kwietnia 2013 r. nr OA-III.0004.20.2013 Przewodniczący Rady, odpowiadając na wniosek J. Ł. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 9 kwietnia 2013 r., uzupełniony w dniu 22 kwietnia 2013 r., poinformował, że nie odnotowano faktu uiszczenia przez Urząd Miasta Jarosławia opłaty sądowej tytułem apelacji od wyroku Sądu Okręgowego w Przemyślu z dnia 13 lipca 2010 r. o sygn. akt I C 65/08. Jednocześnie uznano, że wniosek dotyczący ksero wykonanej opłaty jest bezprzedmiotowy. Odpowiedź Rady została doręczona wnioskodawcy w dniu 30 kwietnia 2013 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, sporządzonej w dniu 30 kwietnia 2013 r., J. Ł. zarzucił Radzie Miasta Jarosławia bezczynność w sprawie udzielenia informacji publicznej, formułując wniosek o: zobowiązanie Rady do udzielania żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązanie Rady do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że Rada nie udostępniła mu żądanej informacji ani też nie wydała decyzji odmownej, mimo złożenia wniosku w tym zakresie. Powołał się na stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Uznał, że zasadne jest zobowiązanie organu do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Jarosławia wniosła o jej oddalanie. Wskazała, że w dniu 9 kwietnia 2013 r. skarżący zwrócił się o udzielenie informacji publicznej. Ponieważ wniosek nie precyzował formy udzielenia informacji, skarżący został wezwany do jego uzupełnienia. Po dokonaniu przez skarżącego tej czynności, został poinformowany, że wskazany we wniosku Urząd Miasta Jarosławia nie poniósł opłaty sądowej tytułem apelacji od wyroku Sądu Okręgowego w Przemyślu z dnia 13 lipca 2010 r. o sygn. akt I C 6/08. Rada podała, że ta informacja dotarła do skarżącego w dniu 30 kwietnia 2013 r., a wiec w dniu, w którym złożył on skargę. Niezależnie od powyższego, Rada podniosła, że z treści uzasadnienia wniosku wynika, że skarżący wiedział o skutkach finansowych wskazanego rozstrzygnięcia, gdyż znalazły one odzwierciedlenie w działalności uchwałodawczej organu. Uchwały Rady Miasta Jarosławia są zamieszczane w Biuletynie Informacji Publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, rozpoznając sprawę, uznał skargę za uzasadnioną. Sąd wyjaśnił, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia, czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie, stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji, co odbywa się w drodze czynności materialno – technicznej, albo wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania. Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek. Sąd wyjaśnił, że udostępnienie informacji jest czynnością materialno – techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie posiada informacji wskazanej we wniosku lub, że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Niepodjęcie tej czynności w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku może wskazywać na zwłokę organu. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany realizować, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Stosownie do tej regulacji, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. WSA w Rzeszowie wskazał, że J. Ł. w dniu 9 kwietnia 2013 r. zażądał od Rady Miasta Jarosławia informacji publicznej o wysokości kosztów poniesionych przez Urząd Miasta Jarosławia w związku z wniesieniem apelacji od wyroku Sądu Okręgowego w Przemyślu z dnia 13 lipca 2010 r. o sygn. akt I C 6/08, co zostało przez Sąd podkreślone. Wydanie wyroku o takiej sygnaturze potwierdził skarżący, przedkładając Sądowi na rozprawie kopię wyroku Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z dnia 24 lutego 2011 r. o sygn. akt I ACa 4/11. Tymczasem odpowiedź Przewodniczącego Rady Miasta Jarosławia z dnia 23 kwietnia 2013 r. dotyczy informacji związanej z wyrokiem o innej, niż wskazana przez wnioskodawcę, sygnaturze. Wyjaśniono wnioskodawcy, że nie odnotowano faktu uiszczenia przez Urząd Miasta Jarosławia uiszczenia opłaty sądowej tytułem apelacji od wyroku Sądu Okręgowego w Przemyślu z dnia 13 lipca 2010 r. o sygn. akt I C 65/08, co także Sąd podkreślił. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że J. Ł. żądał dostępu do informacji o kosztach apelacji wniesionej od innego wyroku, niż został podany przez Przewodniczącego Rady Miasta. Organ nie wyjaśnił także, że różnica pomiędzy sygnaturami wyroków Sądu Okręgowego wynika z omyłki pisarskiej. Dlatego nie można stwierdzić, jak wyjaśnia Rada Miasta Jarosławia w odpowiedzi na skargę, że żądana przez stronę informacja została jej udzielona w piśmie Przewodniczącego Rady z dnia 23 kwietnia 2013 r. WSA w Rzeszowie zaznaczył, że stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega w szczególności informacja o majątku publicznym, a więc aktywa i pasywa osób prawnych prawa publicznego. Zdaniem Sądu, w tym pojęciu będzie mieścić się informacja o wysokości kosztów obsługi finansowej działań organów administracji jednostek samorządu terytorialnego, w tym także kosztów opłat sądowych poniesionych w postępowaniach z udziałem tych organów. Zdaniem Sądu, ponieważ zakres udzielonej informacji nie pokrywa się z treścią żądania skarżącego, Rada Miasta Jarosławia pozostaje w stanie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, której obowiązek udostępnienia wynika z przepisów prawa. Wobec tego, Sąd uznał, że skarga J. Ł. jest skargą zasadną, gdyż organ nie korzysta z kompetencji do podjęcia czynności, którą był zobowiązany podjąć na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udzielona stronie informacja nie czyni zadość temu obowiązkowi, gdyż dotyczy innego orzeczenia, niż wyrok, o którym pisał skarżący we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 9 kwietnia 2013 r. Dlatego też, stosując art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, iż w niniejszej sprawie miała miejsce bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, ale nie nosiła ona charakteru kwalifikowanego. Natomiast o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Rada Miasta Jarosławia, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to art. 106 § 3 i 5 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pominięcie okoliczności znanych Sądowi I instancji z urzędu, a mianowicie tego, że Urząd Miasta Jarosławia nie wnosił apelacji od wyroku Sądu Okręgowego w Przemyślu z dnia 13 lipca 2010 r. o sygn. akt I C 6/08, gdyż urząd jest jednostką pomocniczą gminy i nie ma zdolności sądowej, co w takiej sytuacji oznacza również, że nie mógł wnieść opłaty sądowej od apelacji, zaś błędne oznaczenie sygnatury sprawy w piśmie z dnia 23 kwietnia 2013 r. było wynikiem oczywistej omyłki. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok w punkcie pierwszym jest niewykonalny, ponieważ zobowiązano Radę Miasta Jarosławia do udzielenia informacji publicznej, która nie została wytworzona, natomiast Sąd I instancji w ogóle nie wziął pod uwagę, że Urząd Miasta Jarosławia nie mógł wnieść apelacji, a tym samym nie mógł także ponieść kosztów z nią związanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. Ł. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie jest prawidłowy. W piśmie procesowym z dnia 13 czerwca 2014 r. J. Ł. podtrzymał swoje zarzuty, twierdzenia i wnioski, jakie prezentował w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. Przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczy jedynie naruszenia prawa procesowego, jednakże nie można przyjąć, by stwarzał on podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale jedynie w przypadku, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co oznacza, że na stronie skarżącej kasacyjnie ciąży obowiązek wykazania, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia procedury sądowoadministracyjnej, to wyrok, jaki by zapadł, byłby zupełnie odmiennej treści. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie wykazał takiej zależności ani w samej podstawie kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu. Niewykazanie rzeczonej zależności wynika jednak z faktu, że Sąd I instancji w pełni zasadnie uznał, iż Rada Miasta Jarosławia pozostawała w bezczynności, bowiem udzielona skarżącemu odpowiedź jest nieadekwatna do treści jego wniosku z dnia 9 kwietnia 2013 r. Autor skargi kasacyjnej, formułując podstawę kasacyjną, jedynie polemizuje z treścią rozstrzygnięcia Sądu I instancji, mając świadomość, że treść udzielonej skarżącemu odpowiedzi nie odnosiła się do sprawy będącej przedmiotem jego zainteresowania. Jeśli organ miał wątpliwości co do treści samego żądania, mógł również w skierowanym do skarżącego piśmie z dnia 17 kwietnia 2013 r. zwrócić się o ich usunięcie, przy jednoczesnym naprowadzeniu strony, że to nie Urząd, lecz Miasto Jarosław jest stroną prowadzonych spraw cywilnych, i że to Miasto ponosi opłaty sądowe związane ze składaniem środków zaskarżenia. Rada Miasta Jarosławia nie wyjaśniła skarżącemu powyższej kwestii, nie naprowadziła strony tak, by ta mogła sama sprecyzować swój wniosek, zważywszy że skarżący działał bez profesjonalnego pełnomocnika. Istotne przy tym jest, że organ wiedział, o jaką sprawę sądową Miasta, a nie Urzędu, skarżącemu chodzi i jakie były ewentualne koszty z nią związane. Zatem – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – żądana przez skarżącego informacja publiczna została wytworzona i istnieje, toteż organ mógł udzielić żądanej informacji wprost, ewentualnie – jak już zaznaczono – wyjaśnić stronie nieprecyzyjność zawartą w jej wniosku. Skoro organ tego nie uczynił, to popadł w stan bezczynności, jako że udzielonej stronie informacji w piśmie z dnia 23 kwietnia 2013 r. nie można uznać za spełnienie obowiązku informacyjnego. Abstrahując bowiem od zaistniałej w tym piśmie oczywistej omyłki w oznaczeniu sprawy cywilnej, organ ma świadomość, że udziela stronie informacji wymijającej, wiedząc przecież, że sprawa, o którą strona pytała w swym wniosku, tworzy sferę faktów publicznych dotyczących Miasta Jarosław, nie zaś Urzędu. W aktach sądowych niniejszej sprawy znajduje się kopia wyroku Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z dnia 24 lutego 2011 r. o sygn. akt I ACa 4/11, z którego wynika, że od wyroku Sądu Okręgowego w Przemyślu z dnia 13 lipca 2010 r. o sygn. akt I C 6/08 apelację złożyła także Gmina Miejska Jarosław. Jest to zatem dowód na to, że sprawa będąca przedmiotem zainteresowania skarżącego nie należy do kategorii informacji niewytworzonych – co podnosi autor skargi kasacyjnej – a wobec tego Rada powinna przejść do prawidłowej realizacji wniosku. Świadczy to zarazem o bezzasadności stawianego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 106 § 3 i 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. WSA w Rzeszowie, wydając rozstrzygnięcie zobowiązujące Radę, przy formułowaniu jego brzmienia miał przede wszystkim na względzie treść wniosku skarżącego z dnia 9 kwietnia 2013 r. i tylko w takim znaczeniu należy odczytywać punkt I wyroku. Nie rozpatrując bowiem wniosku skarżącego tak, jak wymaga tego ustawa o dostępie do informacji publicznej, organ pozostawał w zwłoce, co uprawniało Sąd I instancji do podjęcia wyroku zobowiązującego. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.