II OSK 2014/15

Dnia 11 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 813/14 w sprawie ze skargi D. W. i M. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. W. i M. W. solidarnie kwotę 230 (dwieście trzydzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 maja 2015r. sygn. akt VII SA/Wa 813/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. W. i M. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2014r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2013r. znak: [...]. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Skargą zostało zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2013r. w przedmiocie zawieszenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., umarzającą postępowanie w sprawie budowy zbiornika na nieczystości płynne przeznaczonego do obsługi budynku jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości N. należącego do B. i J. Z. oraz E. Z. - ze względu na wniesienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na ten sam akt. W ocenie organu taka sytuacja zrodziła przesłankę zagadnienia wstępnego o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje do rozstrzygnięcia zagadnienie wstępne, organ administracji obowiązany jest zawiesić postępowanie. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innej kwestii, mającej istotne znaczenie dla tegoż postępowania, stanowiącej wypowiedź co do uprawnienia, obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego lub innych okoliczności mających istotne znaczenie prawne. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne musi być w toku (bezsporne w niniejszym stanie faktycznym), zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jeżeli chodzi o tą ostatnią przesłankę to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W ocenie sądu, w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ze względu na normę art.56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Jak wynika z akt postępowania administracyjnego skargę na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] D. W., M. W., J. W. i M. W. wnieśli za pośrednictwem organu w dniu 7 października 2013r.( data prezentaty organu). Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji został przez skarżonych wniesiony w dniu 16 września 2013r.( data prezentaty organu). Co prawda wniosek wszczynający postępowanie nadzorcze wniesiony został do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jednak zgodnie z przepisem art. 19 kpa organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany dokonać oceny podania strony również pod kątem swojej właściwości w sprawie będącej przedmiotem żądania. W razie gdy organ, do którego wniesiono podanie, uzna się za niewłaściwy (rzeczowo, miejscowo, instancyjnie) do załatwienia tej sprawy w formie decyzji, jest on obowiązany do niezwłocznego przekazania podania do organu, który w jego ocenie jest właściwy w sprawie, i jednoczesnego powiadomienia o tym wnoszącego podanie. Wbrew twierdzeniom organu wniosek o stwierdzenie nieważności nie został wniesiony w dniu 5 grudnia 2013r.( data wpływu do GINB) a jak to zostało wykazane powyżej w dniu 16 września 2013r. Z tych względów to na organie spoczywał obowiązek prowadzenia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...]. Zgodnie z normą przepisu w art. 56 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Podkreślenia wymaga fakt, że przepis art. 56 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się wyłącznie do sytuacji w których po uruchomieniu jednego z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej zostanie wniesiona skarga do sądu administracyjnego dotycząca tego samego aktu. Ustawodawca stanął na stanowisku, że wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego jest czasową przeszkodą do rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, który skorzystać winien wówczas z instytucji zawieszenia postępowania sądowego z urzędu (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, Art. 56 Nb2). A zatem aby cytowany przepis miał zastosowanie, wniesienie skargi do sądu musi nastąpić m. innymi po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Artykuł 56 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie normuje natomiast tego, czy dopuszczalne jest po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchyleniu lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub wznowienia postępowania. W doktrynie i w orzecznictwie reprezentowany jest jednak pogląd, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, B, Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2011 r., wersja elektroniczna LEX),T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2008, s. 302-304). Nie powinno budzić wątpliwości, iż prowadzenie dwóch postępowań w tej samej sprawie - administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego - jest co najmniej niepożądane. (wyrok NSA z 26 maja 2009 r., sygn. akt I FSK 485/09, Lex nr 594006). Analiza treści art. 56 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje, że ratio legis tego przepisu zmierzało do uniknięcia kumulacji dwóch trybów rozpatrywania sprawy. Każde rozstrzygnięcie merytoryczne dokonane przez organ administracji w trybie nadzwyczajnym prowadziłoby do zbędnego mnożenia postępowań i mogłoby spowodować niepożądane komplikacje i zbędne wydłużenie postępowań. Nie budzi wątpliwości , że samo wniesienie żądania do organu ( nawet niewłaściwego) wszczyna postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji tak więc datą wszczęcia postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności aktu w rozumieniu art 56 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest data doręczenia takiego żądania organowi przez stronę. Powyższe rozważania przeczą twierdzeniom organu, iż w sprawie niniejszej poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego powstało zagadnienie wstępne, skoro ustawodawca w art. 56 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sytuacji wcześniejszego wszczęcia postępowania nadzorczego obliguje Sąd do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych wszystkich względów uznając, iż organ naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjna oparł na art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej p.p.s.a.), zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. : 1) art. 56 p.p.s.a w zw. z art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.) – dalej k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że wniesienie żądania do niewłaściwego organu wszczyna postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, a tym samym , że datą wszczęcia postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności aktu w rozumieniu art. 56 p.p.s.a. jest data doręczenia takiego żądania organowi przez stronę, podczas gdy za datę wszczęcia postępowania nieważnościowego należy uznać dzień wpływu podania zawierającego żądanie stwierdzenia nieważności decyzji do kancelarii właściwego organu; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie wstępnie związane w wcześniejszym wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na ostateczną decyzję administracyjną objętą następnie wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności i w konsekwencji uchylenie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014r., znak: [...] oraz poprzedzającego je postanowienia tego organu z dnia [...] grudnia 2013r., podczas gdy postanowienia te były prawidłowe a skarga winna ulec oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na tych podstawach wnosił o : - uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, - zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 56 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 61 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Artykuł 61 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego reguluje datę wszczęcia postępowania, stanowiąc że " Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej". Przy ustaleniu daty wszczęcia postępowania nie można pominąć regulacji art. 65 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, który zawiera gwarancję prawną ochrony strony przed nieznajomością przepisów prawa w zakresie właściwości organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 65 § 1 kodeksu " Jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie (...)". Dla ustalenia daty wniesienia podania podstawą ustalenia w tym przypadku unormowanym w art. 65 § 1 jest regulacja w § 2 tego artykułu " Podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu". Artykuł 61 § 3 kodeksu wymaga zatem dla ustalenia daty złożenia podania uwzględnienia regulacji art. 65 § 2. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, które zostało wniesione do organu niewłaściwego jest data wpływu do tego organu, który obowiązany jest przekazać je niezwłocznie do organu właściwego. Artykuł 61 § 3 kodeksu reguluje datę wszczęcia postępowania w przypadku złożenia żądania przez stronę do organu właściwego. W sprawie z uwagi na uregulowanie właściwości do stwierdzenia nieważności decyzji w art. 157 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego organ niewłaściwy obowiązany był przekazać niezwłocznie żądanie organowi właściwemu. Bezczynność czy przewlekłość postępowania nie może stanowić podstawy faktycznej ustalenia daty wniesienia żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na drodze postępowania administracyjnego. Sąd nie naruszył art. 56 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga do sądu administracyjnego została wniesiona po dacie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Pierwszeństwo obrony na drodze administracyjnej jest przyjęte przez ustanowienie w art. 56 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawy zwieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Należy też podkreślić, że nie stanowi zagadnienia wstępnego w przypadku tożsamości przedmiotu objętego żądaniem zastosowania sankcji nieważności decyzji. Nie można zatem skutecznie wywodzić, że zastosowanie sankcji nieważności na drodze sądowoadministracyjnej jest zagadnieniem wstępnym dla postępowania w sprawie stwierdzenia tożsamej przedmiotowo decyzji na drodze postępowania administracyjnego. Regulacja w art. 56 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest regulacją szczególną , wynikającą z pierwszeństwa drogi postępowania administracyjnego. W tym, stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego. Nie uwzględniono wniosku o zwrot wpis od skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze względu, że wniosek nie został złożony przed tym Sądem.