VIII SA/Wa 398/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. biorąc za podstawę art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ .U z 2013 roku, poz. 267 dalej jako k.p.a.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym odwołania G. K., M. S., W. W., M. D., L. B. od decyzji Burmistrza I. z dnia [...] listopada 2013 roku, znak[...], o odmowie uchylenia, po wznowieniu decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn: Budowa farmy wiatrowej I. II o mocy 78 MW orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i dokonana ocena prawna. Decyzją Burmistrza I. z dnia [...] listopada 2013 roku, znak [...] odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza I. z [...] września 2011 roku, znak[...], określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. Budowa farmy wiatrowej I. II o mocy 78 MW. Decyzja ta została wydana po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wnieśli – G. K., M. S., W. W., M. D., L. B. W odwołaniu podnosili, że organ wydał decyzję z naruszeniem przepisów art. 7, art. 75, art. 77, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. Według odwołujących się organ bezpodstawnie uznał, że wnioskodawcy poprzez brak dbałości o swoje interesy nie brali udziału w postępowaniu głównym. Wskazywali, że organ w toku postępowania dopuścił się nieprawidłowości poprzez sprzeczne ze sobą obwieszczenia z dnia 19 września 2013 roku i 30 września 2013 roku. G. K. w swoim odwołaniu poruszała kwestię informowania o prowadzonym postępowaniu w trybie art. 49 k.p.a. sugerując, że informacja o wszczęciu postępowania powinna zostać skierowana do stron odrębnymi pismami, a nie przez obwieszczenie, co prowadziłoby do większego zabezpieczenia interesów stron. Organ odwoławczy wskazał, że Burmistrz I. rozpoznając po raz kolejny sprawę w sposób nieprawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne, co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji. Organ odwoławczy podniósł, że z zaskarżonej decyzji nie wynika kto był inicjatorem postępowania wznowieniowego. W uzasadnieniu nie powołano danych osób wnioskujących o wznowienie postępowania, czy też daty złożenia wniosków o wznowienie. Organ wskazywał, że w postępowaniu wznowieniowym nie zmienia się zakres podmiotowy tego postępowania, w stosunku do postępowania pierwotnego. Wyjątkiem jest przypadek o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego należy także wziąć pod uwagę przepis art. 147 k.p.a., iż wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może nastąpić tylko wyłącznie na żądanie strony. W tej sytuacji zdaniem organu odwoławczego niezbędnym stało się powołanie w decyzji wznowieniowej kto był inicjatorem postępowania, jak również wykazanie, że występuje tożsamość inicjatorów i osób wymienionych w postanowieniu o wznowieniu postępowania. W zaskarżonej decyzji pominięto te okoliczności co skutkuje wadliwością rozstrzygnięcia. Następnie organ odwoławczy wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przeprowadziło postępowania wyjaśniającego odnośnie spełnienia przez wnioskodawców warunku z art. 148 § 1 k.p.a. tzn. czy podania o wznowienie postępowania wpłynęły w terminie miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, a w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. od dnia w którym strona dowiedziała się o treści decyzji. Nadto w zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił, które z osób inicjujących postępowanie było lub powinno być stronami postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] września 2011 roku określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn ,,Budowa farmy wiatrowej I. II o mocy 78 MW". Organ nie wyjaśnił, czy nieruchomości do nich należące położone są w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Kolejnym wskazywanym uchybieniem decyzji organu pierwszej instancji było sporządzenie uzasadnienia, które nie spełnia wymogów stawianych przez art. 107 § 3 k.p.a. Organ również zwracał uwagę na uchybienia proceduralne związane z obwieszczeniem postanowienia z 19 września 2013 roku i zawiadomienia o zebraniu całości materiału dowodowego z dnia 30 września 2013 roku. Zdaniem organu odwoławczego zaistniałe uchybienia nie mogły zostać uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a. ponieważ ich zakres był zbyt obszerny, co doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła M. – W. spółka z o. o. w S. K. Zaskarżonej decyzji zarzucała: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - tj. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 15 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, pomimo braku przesłanek do uchylenia decyzji wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy było to w pełni uzasadnione zarówno charakterem rzekomych uchybień, jak i niewielkim zakresem; 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy art. 7, art. 8, art. 11, art. 13, art. 15, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na wybiórczych fragmentach materiału dowodowego oraz sporządzenie wadliwego uzasadnienia. Mając to na względzie skarżąca wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji; 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości według norm przepisanych. Uzasadniając skargę M. – W. spółka z o. o. wskazywała, że zaskarżona decyzja naruszyła zasadę dwuinstancyjności wyrażonej w art. 138 oraz art. 15 k.p.a. Przepis ten nakłada na organ drugiej instancji obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy badanej wcześniej przez organ niższego szczebla. Organ odwoławczy zdaniem skarżącej może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jedynie w przypadku, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W takiej sytuacji winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skarżąca wskazywała, że zarzut organu w przedmiocie braku tożsamości pomiędzy podmiotami wnioskującymi o wznowienie postępowania, a podmiotami wymienionymi w komparycji zaskarżonej decyzji pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem organu prezentowanym w decyzji z dnia 23 maja 2013 roku. Za nietrafny skarżąca uważała zarzut naruszenia przepisów postępowania traktujących o rzetelnym informowaniu stron na wszystkich etapach postępowania wyrażony w art. 10 k.p.a. Jej zdaniem w sprawie dotyczącej oddziaływania inwestycji budowlanej dokładne wskazanie wszystkich zainteresowanych podmiotów jest praktycznie niemożliwe. Mając to na uwadze ustawodawca zdecydował się wprowadzić do ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (DZ. U. z 2013 roku, poz. 1235 dalej jako IŚU) art. 74 ust. 3, umożliwiając tym samym organom dokonywanie doręczeń przez obwieszczenia. Skoro Burmistrz I. wskazał jako strony postępowania wszystkie podmioty będące stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2011 roku, to niewątpliwie zachowana została ciągłość podmiotowa pomiędzy oboma postępowaniami. Skarżąca podnosiła, że niezastosowanie przez organ przepisu art. 136 k.p.a. należy uznać za kluczowe uchybienie w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. Organ jej zdaniem nie uzasadnił dlaczego nie zastosował wyżej powołanego przepisu. Stwierdzenie, że ,,zaistniałe w sprawie uchybienia nie mogą zostać również uzupełnione w oparciu o art. 136 k.p.a. albowiem ich zakres jest zbyt obszerny, co doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania’’ nie może zostać uznane za wystarczające. Organ musi w sposób niewątpliwy stwierdzić, że działanie organu pierwszej instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe. Nadto organ ten winien ustalić, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a zaskarżona decyzja w tym zakresie zaskarżona decyzja nie zawiera jakichkolwiek ustaleń. Wydanie w sposób nieuprawniony decyzji kasatoryjnej spowodowało naruszenie szeregu zasad postępowania administracyjnego – między innymi zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, sygn. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego (por. wyrok NSA z 7 października 2002 roku, sygn. akt II SA 2554/04, LEX nr 77220). Zdaniem Sądu w pierwszej kolejności należało zauważyć, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było w trybie wznowieniowym. W tym przypadku istotnym jest przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy uprzednie wyjaśnienie czy wniosek z przyczyn podmiotowych jest dopuszczalny oraz czy żądanie wznowienia postępowania nastąpiło w terminie określonym w ustawie tj. w art. 148 § 2 k.p.a. Zasadniczo organ poza przypadkami braku wyraźnego wskazania w żądaniu wszczęcia postępowania wznowieniowego, przyczyny wznowienia z katalogu przesłanek zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego lub oczywistego braku legitymacji do występowania w charakterze strony takiego postępowania ma obowiązek wydać postanowienie i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami art. 150 i art. 151 k.p.a. Tak więc ustalenie czy podmiot składający wniosek o wznowienie postępowania ma legitymację do wystąpienia z takim wnioskiem nie zawsze jest możliwe we wstępnej fazie postępowania, zwłaszcza gdy wymaga to przeprowadzenia dogłębnej analizy w zakresie ustalenia istnienia interesu prawnego po stronie wnioskodawcy. Takie ustalenia są niezbędne aby można było przeprowadzić dalsze, merytoryczne postępowanie w sprawie. Organ nie może uznać, że skoro zostało wydane postanowienie o wznowieniu postępowania, to zostały już przesądzone okoliczności związane z legitymacją danego podmiotu, zwłaszcza gdy charakter sprawy jednoznacznie nie przesądza kto jest stroną w danym postępowaniu. Należy uznać za chybione twierdzenie skarżącej spółki, że ustalenie stron postępowania w sprawie o środowiskowe uwarunkowania inwestycji w sytuacji gdy organ ogłasza decyzję poprzez obwieszczenia jest niemożliwe. W ocenie Sądu ustalenie stron postępowania pierwotnego miało zasadnicze znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wznowieniowego w związku z tym, że wniosek o wznowienie tego postępowania może złożyć strona tamtego postępowania, bądź podmiot, który będąc stroną nie brał udziału w postępowaniu. Należy zauważyć, że decyzją, której żądano wznowienia postępowania była decyzja z dnia [...] września 2011 roku wydana przez Burmistrza I, znak [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn ,,Budowa farmy wiatrowej I. II o mocy 78 MW‘’ na działkach nr: [...} – obręb S., ark.[...] – obręb K S., ark.[...] – obręb S., gm. I. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaprezentowanym w wyroku z dnia 15 maja 2013 roku, sygn. akt II OSK 108/12 gdzie Sąd wskazał, że ,,Dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, innych niż wnioskodawca, konieczne jest ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z przepisów art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b IŚU wynika, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko o takie które przekracza określone normy. Normy i ich ewentualne przekroczenie maja znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania przymiotu strony. Stroną postępowania jest więc właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia‘’. Stronami postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia mogą być również właściciele działek sąsiednich w stosunku do nieruchomości, na której realizowane ma być przedsięwzięcie jeżeli znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2011 roku, sygn. akt II OSK 1791/10, LEX nr 1152048). Niewątpliwie trafnie organ odwoławczy zauważył, iż poza uwagą i ustaleniami organu pierwszej instancji pozostała kwestia przeprowadzenia badania legitymacji osób, które wnioskowały o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i brak kontroli oraz uzasadnienia, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie. Przyjęcie a priori, że skoro decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach była obwieszczana poprzez ogłoszenie skierowane do mieszkańców miejscowości leżących w sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji, to z tego faktu wynika jednoznacznie, że stronami tamtego postępowania byli wszyscy mieszkańcy tych miejscowości. Treść przepisu art. 74 ust.3 IŚU nie zwalnia organów z precyzyjnego ustalenia komu w konkretnym przypadku przysługują przymioty strony w takim postępowaniu. Wskazany przepis daje tylko uprawnienie organowi do informowania stron postępowania o podejmowanych czynnościach w sposób określony w art. 49 k.p.a. (informowanie przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty sposób). Z uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji nie wynika, iż kwestia interesu prawnego poszczególnych osób żądających wznowienia była w ogóle przedmiotem ustaleń i oceny organu. Postępowanie w tym zakresie wymagałoby oceny dokumentów z postępowania o środowiskowe uwarunkowania, które pozwalałoby ustalić obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji, nadto ustalenia, czy poszczególne osoby wnoszące o wznowienie są właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości znajdującymi się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Nadto należy zauważyć, że organ nie jest związany wskazaniami inwestora co do kręgu stron postępowania i winien dokonać własnej oceny zasięgu oddziaływania inwestycji, posługując się takimi dowodami, które umożliwiłyby mu w tym zakresie wnikliwą ocenę( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2013 roku, sygn. akt II SA/GL 756/13, LEX nr 1342949). Zarzuty stawiane przez skarżącą w zakresie naruszenia art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. należy uznać więc za niezasadne biorąc pod uwagę wagę uchybień i zakres postępowania, który winien być przeprowadzony zanim organ mógł przejść do merytorycznego rozpoznania sprawy. Faktycznie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie do końca spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Organ jednak wskazał zasadnicze motywy dlaczego zachodziła potrzeba zastosowania przepisu art. 138 § 2 i dlaczego nie dało się uzupełnić postępowania w trybie art. 136 k.p.a. Należy podzielić przekonanie organu odwoławczego, iż nie nastąpiło wszechstronne zbadanie okoliczności celem ustalenia kręgu osób, którym w postępowaniu o środowiskowe uwarunkowania inwestycji przysługiwał status strony. Tego typu wady dostrzeżone przez organ odwoławczy w trakcie oceny przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania przesądzały o konieczności uchylenia rozstrzygnięcia. Takich ustaleń nie mógł dokonać samodzielnie organ odwoławczy nie narażając się na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Potwierdzeniem tej zasady jest uregulowanie z art. 136 k.p.a. Z tego uregulowania wynika, że organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. W tym kontekście nie ulega wątpliwości, że ustalenie kluczowych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy( zasięgu oddziaływania inwestycji na środowisko, a tym samym poprawnego kręgu stron postępowania pierwotnego i wznowionego) dopiero w ramach postępowania odwoławczego naruszałoby regułę dwuinstancyjności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 marca 2014 roku, sygn. akt II SA/Lu 24/14). Odnosząc się naruszenia przepisów postępowania w postaci przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 13, art. 15, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. należy uznać, że jeśli miało miejsce naruszenie przepisów art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. to nie było to naruszenie w stopniu istotnym i nie powodowało to potrzeby uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnośnie pozostałych przepisów to należy uznać, że nie doszło do ich naruszenia. Organ odwoławczy w sytuacji braku ustaleń stron postępowania głównego przez organ pierwszej instancji i zachodzącej potrzeby przeprowadzenia pełnego postępowania w tym zakresie, nie mógł przeprowadzić kontroli merytorycznej zaskarżonej decyzji. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.