II SAB/Łd 88/14

Dnia 20 sierpnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2014 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do załatwienia pkt 1 wniosku S. M. z dnia 14 maja 2014 roku w części dotyczącej żądania udostępnienia numeru i znaku opisanej we wniosku decyzji – w terminie 14 dni; 2. stwierdza, że postępowanie administracyjne nie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego S. M. kwotę 196,95 (słownie: sto dziewięćdziesiąt sześć 95/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS S. M. zaskarżył do sądu administracyjnego bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] wystąpił do Wojewody [...] o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej m.in. danych "kiedy oraz jaki organ wydał decyzję stwierdzającą przygotowanie zawodowe pana J. W. do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz jaki numer (znak) ma w/w. decyzja." (pkt 1 wniosku). Pismem z dnia [...] organ udostępnił mu informację publiczną w żądanym zakresie poza numerem (znakiem) decyzji, która to informacja według organu nie jest informacją publiczną. Z tą oceną S. M. się nie zgadza wskazując, że decyzja administracyjna stanowi w całości informację publiczną, bowiem jest dokumentem złożonym organowi administracji dla potwierdzenia posiadania wymaganych prawem kwalifikacji do pełnienia funkcji publicznej. Zatem odmowa udostępnienia numeru decyzji jest traktowana jako bezczynność organu w realizacji przez organ wniosku skarżącego. Na tej podstawie skarżący wniósł o zobowiązanie organu do podjęcia czynności w terminie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej w zakresie punktu 1 wniosku (numer/znak decyzji administracyjnej), a także o zasądzenie od skarżonego organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] w pierwszej kolejności podniósł, że skarżący nie dopełnił obowiązku formalnego wniesienia skargi do sąd, tj. wezwania organu do usunięcia stanu bezczynności. Wobec braku powyższej czynności nie zaczął biec termin na wniesienie skargi do sądu i skarga winna zostać odrzucona. Gdyby jednak sąd nie uwzględnił powyższej argumentacji organ wniósł także o oddalenie skargi. W ocenie organu żądana przez skarżącego w piśmie z [...] informacja o numerze decyzji administracyjnej nie stanowiła informacji publicznej i nie mogła zostać skarżącemu udostępniona, gdyż umożliwiałoby to uzyskanie bezpośredniego dostępu do dokumentu - decyzji o przyznaniu uprawnień, który nie stanowi informacji publicznej. Po uzyskaniu numeru decyzji wystąpi stan analogiczny do udostępnienia samej decyzji. Organ wskazał, że decyzja stwierdzająca przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie przez pana J. W., pełniącego obowiązki Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zawiera dane stanowiące informację publiczną - poziom wykształcenia funkcjonariusza publicznego i przygotowanie merytoryczne do sprawowania określonej funkcji w administracji publicznej. W tym zakresie należy jednak odróżnić informację od jej nośnika jakim jest dokument prywatny. Dokumenty prywatne funkcjonariuszy publicznych nie stanowią zaś informacji publicznej. W związku z powyższym biorąc pod uwagę stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych organ uznał, iż dane o numerze ww. decyzji nie mogą zostać udostępnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do treści art. art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany był udostępnić informację publiczną na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – powoływana także jako: "ustawa"., a tego nie uczynił i jednocześnie nie wydał stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. Zatem w pierwszej kolejności należy ustalić, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a jeżeli tak, to czy podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy może w stosunku do tej informacji stosuje się przepisy szczególne. Następnie należy jednoznacznie przesądzić, czy na podmiocie, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej, ciąży ustawowy obowiązek jej udostępnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, przewiduje wydanie decyzji administracyjnej wtedy, gdy organ odmawia ujawnienia jakiegoś faktu lub dokumentu (art. 16 ust. 1 ustawy), bądź umarza postępowanie w trybie przewidzianym w art. 14 ust. 2 ustawy. Wydanie owych aktów następuje jednak zawsze wtedy, gdy mamy do czynienia z informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 omawianej ustawy. Natomiast, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy. W przypadku sporu, czy żądanie dotyczy informacji publicznej, czy też informacji pozbawionej tego przymiotu, a więc gdy organ udziela odpowiedzi na wniosek pismem, wnioskodawcy służy skarga na bezczynność organu w sprawie o udostępnienie informacji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010r., w sprawie sygn. akt I OSK 405/10; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012r., w sprawie sygn. akt II SAB/Go 31/12 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić również wypada, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej dla swej dopuszczalności nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, czy wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006r., sygn. akt I OSK 601/05, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność organu administracji publicznej w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej zobowiązuje organ do załatwienia w określonym terminie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przy czym sąd nie przesądza o tym, czy zobowiązany podmiot ma udostępnić żądaną informację przez dokonanie czynności materialnotechnicznej, czy też powinien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Zgodnie bowiem z art. 61 Konstytucji RP, prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stąd prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego mogą być interpretowane wyłącznie ściśle. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy zawiera katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który również jest katalogiem otwartym poprzez użycie zwrotu "w szczególności". Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej. W pojęciu tym mieszczą się m.in. organy nadzoru budowlanego, których zakres kompetencji regulują przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.). Zadania tych organów wykonywane są m.in. przez wojewodę przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej. Niewątpliwie wojewoda stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej o kompetencjach wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, wykonującego zadania publiczne. Informacje dotyczące kwalifikacji kierownika jednego z działów zespolonej administracji wojewódzkiej (wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego) stanowią informacje publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 omawianej ustawy. Analizując okoliczności sprawy należy także wskazać – uwzględniając treść wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej – iż przedmiotem żądania jest informacja prosta, która dotyczy numeru/znaku decyzji stwierdzającej przygotowanie zawodowe konkretnej osoby do wykonywania samodzielnych funkcji w budownictwie. W świetle wcześniejszych uwag błędne jest przekonanie organu, że numer/znak decyzji potwierdzającej kwalifikacje zawodowe osoby wykonującej zadania publiczne nie stanowi informacji publicznej, określa on bowiem jedynie dane nośnika takiej informacji w postaci konkretnego świadectwa kwalifikacji. Świadectwo zaś stanowi dokument prywatny funkcjonariusza publicznego. Prawo do informacji publicznej obejmuje zarówno prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, jak i osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Konfrontując powyższe z zapisem art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d omawianej ustawy należy jednoznacznie wskazać, iż informacje publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, w tym do osób pełniących funkcje publiczne. Są to zarówno dokumenty wytworzone przez organy administracji, jak i te, których organ używa, nawet jeśli nie pochodzą one wprost od organów administracji. (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 lipca 2008r., sygn. akt II SA/Wa 721/08; wyrok WSA w Warszawie z 26 czerwca 2008r., sygn. akt II SA/Wa 111/08 – dostępne pod ww. adresem internetowym). W ocenie sądu również dane pozwalające na identyfikację dokumentu, w tym dotyczące jego wystawcy, daty sporządzenia, numeru (decyzji) stanowią również elementy dokumentu, a więc są częścią jego treści. Konkludując - dokumenty związane z zajmowanym przez funkcjonariusza publicznego stanowiskiem lub pełnioną funkcją, a w szczególności dokumenty wskazujące na poziom jego kompetencji (kwalifikacji) do sprawowania funkcji publicznej, stanowią informacje publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 omawianej ustawy i to nie tylko w zakresie samej treści owej informacji, ale także jej formy. Przez to – że świadectwo kompetencji funkcjonariusza, wskazujące na poziom jego zdatności do wykonywania władzy publicznej zostało przedłożone przez owego funkcjonariusza w organie tej władzy, w czasie kiedy jeszcze aplikował o określoną funkcje publiczną, bądź już w okresie pełnienia tej funkcji – utraciło ono walor dokumentu prywatnego i uległo przekształceniu w źródło informacji publicznej na temat kompetencji osoby, sprawującej funkcje publiczną, w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 d omawianej ustawy. Odnosząc się natomiast do orzeczeń sądów administracyjnych przywołanych w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, to należy wskazać, iż wskazane orzeczenia wydane zostały w oparciu o stany faktyczne odmienne od istniejącego w przedmiotowej sprawie. W szczególności nie dotyczyły osób już wykonujących zadania publiczne. Z tego też powodu nie mogą one stanowić ilustracji tego, jak ocenić zasadność niniejszej skargi. Reasumując - żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów omawianej ustawy. Zatem odmowa jej udzielenie mogła nastąpić wyłącznie w formie przewidzianej w art. 16 ust. 1 owej ustawy, ze wszystkimi elementami zastrzeżonymi dla decyzji administracyjnej, nie zaś w formie pisma, które nie stanowiąc władczego załatwienia wniosku, wymyka się merytorycznej kontroli sądu administracyjnego. Niezałatwienie przez organ wniosku skarżącego w prawem przewidziany sposób, w zastrzeżonym do tego terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 ustawy), stanowi o jego bezczynności. W tym stanie rzeczy należało skargę uwzględnić, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. i na tej podstawie zobowiązać organ do załatwienia wniosku w zakreślonym terminie. Jednakże oceniając bezczynność organu sąd uznał, że nie miała ona charakteru rażącego, czemu dał wyraz w pkt 2 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu (100 zł) oraz kosztom przejazdu do sądu (96,95 zł). Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i w oznaczonym przez sąd terminie dokona czynności materialnotechnicznej polegającej na udostępnieniu skarżącemu żądanej informacji publicznej albo wyda decyzję odmowną, która spełniać będzie wszystkie elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej, o których mowa w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. a.bł.