I OSK 3104/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1957/13 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1957/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych /dalej: Prezes ZUS/ z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - skargę oddalił. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...], Prezes ZUS, po rozpatrzeniu wniosku S. K. z 9 stycznia 2013 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 153, poz. 1227 ze zm., dalej: u.e.r.), odmówił przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wskazał, że wnioskodawca na przestrzeni 48 lat życia udokumentował łączny okres ubezpieczenia wynoszący 16 lat, 7 miesięcy i 17 dni, a w 10-leciu przypadającym przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, jak i przed zgłoszeniem wniosku o świadczenie w drodze wyjątku, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – jedynie 2 lata, 5 miesięcy i 28 dni tych okresów. Istotne jest również to, że w latach 2001 – 2003 oraz 2006 – 2010 S. K. nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym. Nie wykazano też żadnych szczególnych okoliczności uniemożliwiających przezwyciężenie przeszkód w kontynuowaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, w tym orzeczenia wobec wnioskodawcy w ustalonych okresach przerw w ubezpieczeniu całkowitej niezdolności do pracy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. K. podniósł, że na mocy orzeczenia z dnia [...] lipca 2012 r., z uwagi na stan zdrowia [...] został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności i uznany za niezdolnego do pracy. Jego jedynym źródłem utrzymania jest zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł miesięcznie. Od 1986 do 2011 r. pozostawał w różnych formach zatrudnienia, a pracę częściowo świadczył w oparciu o umowy cywilnoprawne. Podniósł, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie jest uzależnione od długości stażu ubezpieczeniowego, a konieczne jest dokonanie oceny okoliczności, które spowodowały niespełnienie warunków do przyznania prawa do renty na zasadach ogólnych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. Powtarzając wcześniejsze ustalenia co do okresu składkowego i nieskładkowego S. K. wskazał, że nie istnieją żadne szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest bowiem tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać okoliczności szczególne, zaś w okresach od [...] grudnia 2001 r. do [...] listopada 2003 r. oraz od [...] kwietnia 2006 r. do [...] października 2010 r. nie była wobec wnioskodawcy orzeczona całkowita niezdolność do pracy (została ona ustalona orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] października 2012 r. na okres od [...] maja 2012 r. do [...] września 2013 r.). Wykonywanie pracy na podstawie umów cywilnoprawnych, bez ubezpieczenia emerytalnego i rentowego, było świadomym wyborem skarżącego i nie może stanowić okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 83 u.e.r. Niemożność podjęcia pracy ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy oraz trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W skardze S. K. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej poprzez przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Powtarzając argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że spełnia wszystkie przesłanki konieczne do przyznania tego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do treści art. 83 ust. 1 u.e.r., ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Przesłanką do uzyskania świadczenia nie może być więc sama trudna sytuacja materialna wnioskodawcy, a jego przyznanie jest możliwe tylko w przypadku, gdy można wykazać, że ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności, nie spełnia wymagań do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. W ocenie Sądu organ prawidłowo wywiódł, iż w przypadku skarżącego nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 83 ust. 1 u.e.r. Kwestią decydującą o braku uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym były przerwy, jakie wystąpiły w ubezpieczeniu skarżącego od [...] grudnia 2001 r. do [...] listopada 2003 r. oraz od [...] kwietnia 2006 r. do [...] października 2010 r. Na przestrzeni 47 lat życia – na dzień ustalenia całkowitej niezdolności do pracy – skarżący posiadał łączny okres ubezpieczenia wynoszący 16 lat, 7 miesięcy i 17 dni, a w 10-leciu przypadającym przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentował jedynie 2 lata, 5 miesięcy i 28 dni tych okresów. Przerwy w zatrudnieniu nie powstały wskutek okoliczności, na które zainteresowany nie miał wpływu. Brak aktywności zawodowej powiązanej z odprowadzaniem składek na ubezpieczenie społeczne nie był też wynikiem całkowitej niezdolności do pracy, gdyż taką stwierdzono u skarżącego dopiero od 5 maja 2012 r. Usprawiedliwieniem okresów przerw w ubezpieczeniu, które można by uznać za szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 u.e.r., nie może być fakt podejmowania pracy na podstawie umów cywilnoprawnych, bez odprowadzania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, gdyż jest to wynik świadomego wyboru osoby decydującej się na tego rodzaju postępowanie, która powinna liczyć się też z jego prawnymi konsekwencjami w sferze ubezpieczeń społecznych. Mimo, że obecny stan zdrowia skarżącego niewątpliwie uniemożliwia podjęcie jakiejkolwiek pracy, to okoliczność ta nie może stanowić wyłącznej przesłanki do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Niezdolność do pracy, która pojawiła się u skarżącego od 2012 r., była skutkiem nagłego zdarzenia – udaru mózgu i w żaden sposób nie może usprawiedliwiać krótkiego stażu ubezpieczeniowego, gdyż przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne obejmują okresy, w których był zdolny do pracy. Do przyznania tego typu świadczenia ubezpieczeniowego nie wystarcza także trudna sytuacja materialna skarżącego; nie jest to bowiem świadczenie socjalne, nawet jeżeli potrzeby osoby ubiegającej się o jego przyznanie są uzasadnione. W skardze kasacyjnej S. K., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok WSA w całości, zarzucając mu: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 u.e.r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nagłe zdarzenie w postaci choroby osoby ubezpieczonej która to choroba nie pozwala ubezpieczonemu na kontynuowanie zatrudnienia nie jest szczególną okolicznością wskutek zaistnienia której osoba ubezpieczona nie spełnia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do renty, 2. Naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w związku z art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 "tej ustawy", w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na nieprawidłowym przeprowadzeniu kontroli decyzji organu, tj. decyzji Prezesa ZUS, polegające na nieustaleniu i niewyjaśnieniu całości stanu faktycznego sprawy, a mianowicie nieustaleniu czy podejmowanie przez skarżącego zatrudnienia na podstawie umów cywilnoprawnych było świadomym wyborem skarżącego, a zatem nie może być uznane za zdarzenie wyjątkowe i niezależne od niego, czy też decyzja o wyborze takiej formy zatrudnienia wynikała z braku możliwości zatrudnienia na podstawie umowy o pracę, a tym stanowiła szczególną okoliczność o jakiej mowa w art. 83 ust. 1 u.e.r. Na tych podstawach sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając zarzuty wskazano, że wobec skarżącego orzeczono całkowitą niezdolność do pracy, zatem spełniona jest określona w art. 83 ust. 1 u.e.r. przesłanka braku możliwości podjęcia z tego powodu pracy lub innej działalności zarobkowej. Ponieważ jedynym źródłem dochodów jest zasiłek pielęgnacyjny, niewątpliwie spełniona jest też kolejna przesłanka w postaci braku niezbędnych środków utrzymania. Nie można się też zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wykonywanie przez skarżącego pracy na podstawie umów cywilnoprawnych było jego świadomym wyborem, w związku z czym nie może to być uznane za zdarzenie wyjątkowe i od niego niezależne. Nie uwzględnia ono bowiem realiów panujących na rynku pracy, w szczególności w niewielkich ośrodkach miejskich, podyktowanych warunkami narzucanymi przez pracodawców, którzy osobom poszukującym pracy proponują jedynie taką formę zatrudnienia. Skarżący w pewnych okresach był zmuszony podejmować zatrudnienie w oparciu o umowy cywilnoprawne, gdyż jedyną alternatywą było pozostanie bez jakiejkolwiek pracy. Były to więc okoliczności od niego niezależne, których nie mógł przezwyciężyć. Stan zdrowia, w jakim się znalazł na skutek przebytej choroby, jest natomiast zdarzeniem nagłym i nieoczekiwanym, a więc okolicznością szczególną na skutek zaistnienia której nie był w stanie kontynuować zatrudnienia i osiągnąć wymaganego do uzyskania prawa do emerytury stażu ubezpieczeniowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a./, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych, zatem w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania mający wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w związku z art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 "tej ustawy", w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na nieprawidłowym przeprowadzeniu kontroli decyzji Prezesa ZUS. Zdaniem skargi kasacyjnej, nieprawidłowość ta polegała na nieustaleniu i niewyjaśnieniu całości stanu faktycznego sprawy, a mianowicie nieustaleniu czy podejmowanie przez skarżącego zatrudnienia na podstawie umów cywilnoprawnych było jego świadomym wyborem i nie może być uznane za zdarzenie wyjątkowe, czy też decyzja o wyborze takiej formy zatrudnienia wynikała z braku możliwości zatrudnienia na podstawie umowy o pracę, a tym stanowiła szczególną okoliczność, o jakiej mowa w art. 83 ust. 1 u.e.r. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl § 2, kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wskazany przepis jest przepisem ustrojowym i normuje zakres oraz kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Nie może więc, co do zasady, stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Kwestia oceny legalności zaskarżonej decyzji a więc jej prawidłowości nie może być utożsamiana z naruszeniem tego przepisu. O naruszeniu przepisu ustrojowego można by mówić tylko wtedy, gdyby na przykład sąd administracyjny dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności, względnie orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez ten sąd. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca co oznacza, że o naruszeniu przepisu ustrojowego nie może być mowy. W dalszej części zarzutu wskazano na art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 "tej ustawy". Zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej w ten sposób nawiązał do Prawa o ustroju sądów administracyjnych /która to ustawa nie ma takich jednostek redakcyjnych/, zamiast do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął więc, że zaistniała oczywista omyłka i to przepisy procedury sądowoadministracyjnej powiązane zostały z przepisami k.p.a. Tak postawiony zarzut ma oparcie w podstawie kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2 P.p.s.a. z którego wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten czytany łącznie z art. 176 P.p.s.a. oznacza, że uzasadnienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga wskazania nie tylko przepisu, który miał być naruszony, ale nade wszystko wpływu tego naruszenia na wynik sprawy /naruszenie musi być istotne/. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie skargi kasacyjnej ogranicza się do wskazania wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których konkretne sytuacje ocenione zostały jako "szczególne okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 u.e.r. Nie podaje natomiast, na czym miałoby polegać naruszenie poszczególnych wymienionych zarzutem przepisów postępowania administracyjnego i jaki mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania uzasadnienia postawionych zarzutów kasacyjnych, dlatego zarzut mający oparcie w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie może odnieść zamierzonego skutku. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazano na art. 83 ust. 1 u.e.r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nagłe zdarzenie w postaci choroby osoby ubezpieczonej, która to choroba nie pozwala ubezpieczonemu na kontynuowanie zatrudnienia, nie jest szczególną okolicznością wskutek zaistnienia której osoba ubezpieczona nie spełnia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do renty. Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 u.e.r., ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Zasadnie WSA stwierdza, że uzyskanie na podstawie tego przepisu prawa do świadczenia możliwe jest po spełnieniu łącznie trzech przesłanek: po pierwsze - niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, po drugie - ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku oraz po trzecie - osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. W rozpoznawanej sprawie nie została spełniona pierwsza z wymienionych przesłanek – skarżący kasacyjnie nie spełnił wymagań do świadczenia z ubezpieczenia społecznego w trybie zwykłym z przyczyn, które zostały spowodowane szczególnymi okolicznościami. Z niekwestionowanych ustaleń wynika, że na przestrzeni 47 lat życia /do dnia ustalenia całkowitej niezdolności do pracy/, skarżący kasacyjnie posiadał łączny okres ubezpieczenia wynoszący 16 lat, 7 miesięcy i 17 dni, z tego w 10-leciu przypadającym przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy udokumentował jedynie 2 lata, 5 miesięcy i 28 dni tych okresów, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym. Natomiast przyczyną decydującą o braku uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym były przerwy, jakie wystąpiły w ubezpieczeniu od [...] grudnia 2001 r. do [...] listopada 2003 r. oraz od [...] kwietnia 2006 r. do [...] października 2010 r. Przerwy te Prezes ZUS ocenił jako nie powstałe na skutek okoliczności niezależnych od skarżącego, na które nie miał on wpływu. Stanowisko to trafnie WSA podzielił, skoro brak aktywności zawodowej skarżącego kasacyjnie powiązanej z odprowadzaniem składek na ubezpieczenie społeczne nie był wynikiem całkowitej niezdolności do pracy, gdyż ta powstała dopiero od 5 maja 2012 r. Również zgodzić należy się z poglądem, że usprawiedliwieniem nie może być fakt podejmowania pracy na podstawie umów cywilnoprawnych, bez odprowadzania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Działanie takie jest przejawem podejmowania świadomych życiowych wyborów co do sposobu i warunków pracy w kontekście braku wypracowania odpowiednio długiego stażu ubezpieczeniowego, z pełnymi konsekwencjami takich decyzji. Ma więc rację WSA stwierdzając, że świadome zatrudnianie się bez zgłoszenia tego faktu do ubezpieczenia społecznego i odprowadzania składek nie może skutkować uznaniem, że zaistniały "szczególne okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 u.e.r., które stanowią o spełnieniu pierwszej z przesłanek zawartych w tym przepisie. Nie negując więc spełnienia pozostałych dwóch przesłanek trafna jest konkluzja, że skarżący kasacyjnie nie może otrzymać dochodzonego świadczenia. W świetle powyższego zarzut błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że nagłe zdarzenie w postaci choroby uniemożliwiającej kontynuowanie zatrudnienia, nie jest szczególną okolicznością, wskutek zaistnienia której osoba ubezpieczona nie spełnia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do świadczenia, w tym stanie faktycznym, jest chybiony. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.