II SA/Kr 996/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 22 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta Krakowski postanowieniem z dnia 30.12.2013 r., na podstawie art. 264 § 1 i § 2 kpa zobowiązał Gminę Miejską Kraków do zwrotu kwoty 159,90 zł stanowiącą koszty poniesione w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty Krakowskiego z dnia 23.12.2013 r., znak: [....] orzekającą: w punkcie 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz spółki [....] z o.o. z siedzibą w K. , w wysokości 234437 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [....] o pow. 0,0090 ha, obr. [....] jedn.ewid. [....] , m.K. , powstałą z podziału działki [....] objętą księgą wieczystą [....] , przejętą z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej Kraków w związku z wydaniem przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzji nr [....] z dnia 5.11.2010 r. znak: [....] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn. "Budowa i rozbudowa układu ulic dla obsługi Centrum Kongresowego w Krakowie (...)" w ramach zamierzenia budowlanego pn: "Budowa i rozbudowa ulic dla obsługi Centrum Kongresowego w rejonie ulic: Konopnickiej, Monte Cassino, Bułhaka, Barskiej, Wierzbowej i Wygranej w Krakowie", utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 6.07.2011 r., znak: WI.IX.5351-10-10; w punkcie 2 o wypłacie ustalonego odszkodowania w całości na rzecz spółki [....] Spółka o.o. z siedzibą w K. ; w punkcie 3 o zobowiązaniu do wypłaty odszkodowania Gminy Miejskiej Kraków; w punkcie 4 o sposobie wypłaty ustalonego odszkodowania. Organ l instancji w uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Na mocy ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2). Wobec tego, w toku przedmiotowego postępowania rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy określający wartość rynkową prawa własności do przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Wartość ta stanowiła podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Zgodnie z § 7 pkt 2 umowy nr [....] / cz. II z 21.03.2012r. za wykonanie operatu wykonawca otrzymał wynagrodzenie w wysokości 159,90 zł. Gmina Kraków wniosła zażalenie na ww. postanowienie, odwołując się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych wyłączających możliwość obciążenia gminy w takim przypadku kosztami postępowania, cytując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14.12.2010 r., sygn. akt II SA/Kr 167/10 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.06.2011 r., sygn. akt l OSK 1616/10. Postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia 22.05.2014 r., nr [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 22 ust.1 ustawy z o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16.12.2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego zakłada, iż zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Nabycie prawa własności nieruchomości następuje z mocy samego prawa. Odebranie praw rzeczowych łączy się bezpośrednio z przyznaniem za nie ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracyjny z urzędu w odrębnej decyzji. Uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizacje drogi wraz z decyzją ustalająca wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo jako postępowań zmierzających do nabycia nieruchomości pod drogi. Wojewoda Małopolski przytoczył stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 10.06.2011 r., sygn. akt I OSK 1246/10. Gmina Kraków wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Wojewody Małopolskiego, żądając uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu l instancji i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: -przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 3 ust. 2 ustawy z 16.12.2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego; - naruszenie przepisów prawa procesowego polegające na zastosowaniu art. 163 i art. 264 kpa. W uzasadnieniu skargi przytoczono rozważania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.06.2011 r., sygn. akt l OSK 1616/10 oraz w wyroku z dnia 15.05.2011 r., l OSK 1546/10. Strona skarżąca wskazała, że organ administracyjny obciążają koszty postępowań, które wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowania, a przedmiotowe postępowanie do takich należy. Art. 22 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych czy art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie mogą być uznane za lex specialis w stosunku do art. 262 kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Problem w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy koszty sporządzenia operatu szacunkowego, na podstawie którego organ podejmuje decyzję o ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, z mocy prawa stają się własnością Skarbu Państwa albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego są kosztami, którymi mogą być obciążone strony tego postępowania czy też ponosi je organ prowadzący postępowanie. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, póz. 1194 ze zm.), zwanej dalej "specustawą drogową", określa, że ustawa ta reguluje zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) a także organy właściwe w tych sprawach. Zgodnie zaś z art. 45 ww. ustawy, przepisy rozdziałów 1-5 tracą moc z dniem 31 grudnia 2020 r., co oznacza, że ustawa ta jest aktem prawnym obowiązującym czasowo, tym samym właściwie wszystkie jej regulacje mają charakter wyjątkowy i są odstępstwem od zwykłych regulacji dotyczących lokalizacji a następnie realizacji inwestycji celu publicznego jakimi są drogi publiczne, a jako takie, winny być interpretowane ściśle a nie rozszerzająco. Rozdział 2a specustawy drogowej zatytułowany "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych", zawiera przepis art. 11c, który stanowi, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Zgodnie zatem z regułami wykładni systemowej, odesłanie to dotyczy wyłącznie postępowania związanego z wydaniem decyzji przygotowującej inwestycję drogową tj. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; nie dotyczy natomiast odrębnego postępowania, które kończy się wydaniem decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, po uprawomocnieniu się decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej. Postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania uregulowane jest w rozdziale 3 specustawy drogowej zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Tam właśnie znajduje się przepis art. 12 ust. 4a, który stanowi wprost o tym, że odszkodowanie ustalane jest w odrębnej decyzji, z czego z kolei wynika, że poprzedzone jest odrębnym postępowaniem administracyjnym. W rozdziale tym brak jest jakiegokolwiek odesłania do stosowania przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego, co zdaniem Sądu oznacza, że przepisy proceduralne dotyczące postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji o odszkodowaniu stosuje się wprost w całości. Ponadto specustawa drogowa w ogóle nie normuje materii związanej z kosztami postępowania administracyjnego. Dlatego też do spraw dotyczących wydania decyzji ustalających wysokość odszkodowania, zastosowanie mają przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego "Opłaty i koszty postępowania". W myśl przepisu art. 263 § 1 kpa na koszty postępowania administracyjnego składają się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Zgodnie zaś z treścią art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Zaskarżone postanowienie dotyczy kosztów prowadzonego z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów specustawy drogowej. Postępowanie to jest co prawda niezbędną konsekwencją prowadzonego na wniosek strony postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, niemniej jest ono postępowaniem odrębnym. Trzeba podkreślić, że przedmiotem tego postępowania nie jest nabycie nieruchomości pod drogę – bo ten skutek już nastąpił wcześniej z mocy samego prawa. Tym samym koszt postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za już nabytą nieruchomość nie może stanowić kosztów nabycia tej nieruchomości. Tak więc koszty postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość, w tym koszt sporządzenia operatu szacunkowego nie jest ani kosztem wynikłym z winy strony (nie jest wynikiem bezprawności, lekkomyślności lub niedbalstwa Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego), ani kosztem postępowania poniesionym na żądanie strony (jest to koszt przeprowadzenia dowodu, który zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. jest obligatoryjnie prowadzony przez organ), ani też kosztem poniesionym w interesie strony (budowa dróg z wszystkimi jej konsekwencjami i następstwami nie jest realizacją "interesu" Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego ale realizowaniem jej ustawowych zadań). Zasadą jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ – w takich granicach w jakich wypełnia swoje obowiązki dowodowe, będące jednocześnie jego obowiązkami ustawowymi. Wykładnia przepisu art. 262 § 1 pkt 2 kpa prowadzi do wniosku, że koszty postępowania tylko wtedy obciążą stronę postępowania, gdy łącznie spełnione zostaną dwie przesłanki: 1) zostały poniesione w interesie strony lub na żądanie strony oraz 2) nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona żadna z tych przesłanek, brak było podstawy prawnej do obciążenia gminy kosztami sporządzenia operatu szacunkowego. Ponadto trzeba stwierdzić, że przepis art. 22 "specustawy drogowej" oraz przepis art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie są przepisami proceduralnymi, regulującymi zasady postępowania w sprawach nabywania nieruchomości pod drogi, ale są przepisami prawa materialnego, wskazującym źródła z których finansowane jest nabywanie nieruchomości pod drogi w tym także źródła finansowania wypłacanych odszkodowań. Zdaniem Sądu nie ma zatem żadnej bezpośredniej relacji pomiędzy art. 22 specustawy i art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego a art. 262 kpa, gdyż przepisy te regulują zupełnie inne materie. Sąd podziela w pełni stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. OSK 1547/10, zgodnie z którym "odstępstwo od zasady ogólnej, określającej, na kim spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego, może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania. Przepisy art. 22 ust. 1 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 3 ust. 2 ustawy z 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie mogą być uznane za lex specialis w stosunku do regulacji prawnej zawartej w k.p.a." (podobnie NSA w wyrokach z dnia 15 czerwca 2011r. sygn. I OSK 88/11. IOSK 434/11) Wobec powyższego zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające jej postanowienie organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit.a, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270), zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Uchylenie obydwu postanowień nastąpiło w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro obydwa postanowienia są wadliwe ich uchylenie stało się konieczne. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.