II OSK 1265/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1316/14 w sprawie ze skargi M.S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 21 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z [...] października 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie uzgodnił projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla działki o numerze ewidencyjnym [...]/5, położonej w miejscowości [...], gm. [...], w związku z planowaną realizacją inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej i wiaty. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został przesłany do uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – dalej jako "u.p.z.p."). Organ I instancji wskazał, że projektowana inwestycja narusza § 4 ust 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 159 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Legińsko-Mrągowskich (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 201, poz. 3151). Organ I instancji powołał się na zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Jednocześnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania odstępstw od powyższego zakazu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący. Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że każdy (a więc również odmowny) projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, który dotyczy kwestii znajdujących się w kompetencji organu uzgadniającego, podlega uzgodnieniu przez organ ochrony przyrody. Organ drugiej instancji stwierdził, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie dokonał prawidłowej oceny projektu decyzji w zakresie zgodności z przepisami ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220, obecnie Dz.U. z 2015 r., poz. 1651 – dalej jako "u.o.p.") oraz odpowiednimi przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji odnośnie zastosowania zakazu z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 159, ponieważ działka, na której planowana jest inwestycja, od strony wschodniej graniczy z jeziorem Juksty i w całości znajduje się w odległości mniejszej niż 100 metrów od jego linii brzegowej. Wynika to z treści projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy oraz załącznika graficznego, tj. mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000. Informacje te znajdują również potwierdzenie na zdjęciach satelitarnych umieszczonych na ogólnodostępnym portalu internetowym Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii Geoportal (www.geoportal.gov.pl). Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że przedmiotowa inwestycja, polegająca na budowie budynku rekreacji indywidualnej oraz wiaty, nie jest urządzeniem wodnym, ani obiektem służącym prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Inwestycja ta nie stanowi również uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego w ramach siedliska rolniczego, a na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zatem odstępstwa od analizowanego zakazu, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 ust. 5 pkt 2 i 3 rozporządzenia Nr 159 nie będą miały zastosowania w niniejszej sprawie. Nie znajdzie również zastosowania odstępstwo określone w § 4 ust. 6 powyższego rozporządzenia, ponieważ przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja o warunkach zabudowy, a nie plan miejscowy. Organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu I instancji odnośnie braku możliwości zastosowania odstępstwa od zakazu, o którym mowa w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr 159. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, w toku postępowania podjęte zostały kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że co do zasady uzgodnieniom podlegają projekty decyzji pozytywnych, a więc ustalających warunki zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia lub lokalizację celu publicznego. W ocenie Sądu I instancji, zasada uzgadniania decyzji pozytywnych doznaje wyjątku, w sytuacji gdy organ prowadzący postępowanie inwestycyjne (główne) i przygotowujący projekt decyzji, mając na względzie przepisy odrębne, dojdzie do przekonania, że wykluczają one możliwość realizacji zamierzonej inwestycji na danym terenie. Przed wydaniem decyzji odmownej organ powinien zweryfikować prawidłowość swojego stanowiska i zasadność wydania decyzji odmownej przez przedstawienie projektu takiej decyzji – opartej na przepisie odrębnym – organowi wyspecjalizowanemu, w którego gestii pozostaje problematyka będąca podstawą odmowy. W ocenie Sądu I instancji, dokonując odmowy uzgodnienia projektu decyzji organy trafnie powołały się na zakaz wynikający z rozporządzenia Nr 159. Jednocześnie organ prawidłowo zbadał wskazane w § 4 ust. 5 powyższego rozporządzenia odstępstwa od zakazu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, błędną wykładnię art. 53 ust. 3 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. polegającą na uznaniu, że uzgodnieniu podlegają również decyzje odmawiające uzgodnienia warunków zabudowy. Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 45 u.o.p. przez uznanie, że zakazy wprowadzone rozporządzeniem Wojewody Warmińsko-Mazurskiego Nr 159 mogą być stosowane w sposób rozszerzający, odnosząc ochronę obszaru i wynikające z niej zakazy w odniesieniu do całości chronionego krajobrazu, a nie do konkretnego miejsca inwestycji budowlanej, znajdującej się na terenie zespołu. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącego, naruszenie tych przepisów polegało na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że zarówno budynek jak i wiata zostały wybudowane w 1996 r. i nie stanowią nowej inwestycji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wskazał, że zarzuty stanowią w części powielenie argumentów podnoszonych w skardze, a do tych argumentów organ odniósł się już w odpowiedzi na skargę. Ponadto odniósł się szczegółowo do innych zarzutów podnoszonych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy podkreślić, że jeżeli jednocześnie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego to w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć te ostatnie w celu prawidłowej oceny zastosowanych lub poddanych wykładni przepisów prawa materialnego. Jednak w tej sprawie całkowicie chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. z powodu jego niezastosowania w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Wynika to z tego, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli ustalonego w tej sprawie przez właściwe organy oceny stanu faktycznego. Należy bowiem podkreślić, że § 4 ust. 1 pkt 8 cyt. wyżej rozporządzenia nr 159 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Legińsko-Mrągowskich (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 201, poz. 3151) wprowadza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, oprócz urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Natomiast przedmiotowa nieruchomość, na której jest projektowana inwestycja, od strony wschodniej graniczy z jeziorem Juksty i w całości znajduje się w odległości mniejszej niż 100 m od jego linii brzegowej. Ponadto wynika to również z treści projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy oraz załącznika graficznego, tj. mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000, co znajduje również potwierdzenie w zdjęciach satelitarnych umieszczonych na ogólnodostępnym portalu internetowym Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii Geoportal (www.geoportal.gov.pl). Należy także zauważyć, co Sąd I instancji trafnie podniósł, że przedmiotowa inwestycja, która polega na budowie budynku rekreacji indywidualnej, jak i wiaty nie jest urządzeniem wodnym czy też obiektem, który ma służyć prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Nie stanowi także uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego w ramach siedliska rolniczego, a na tym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też odstępstwa od analizowanego zakazu, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 i ust. 5 pkt 2 i 3 rozporządzenia nr 159 nie będą miały także zastosowania w tej sprawie. Dotyczy to również odstępstwa z § 4 ust. 6 powyższego rozporządzenia, ponieważ przedmiotem tej sprawy jest decyzja o warunkach zabudowy, a nie plan miejscowy. Należy także podkreślić, że przedmiotem uzgodnienia jest projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla działki o numerze ewidencyjnym [...]/5, położonej w miejscowości [...], gm. [...], która jest wydana przecież na wniosek inwestora w przedmiocie budowy budynku rekreacji indywidualnej i wiaty. Oznacza to, że przedmiotowe uzgodnienie nie dotyczy zbudowanych przed wejściem w życie cyt. wyżej rozporządzenia nr 159 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. spornych obiektów budowlanych, które w ogóle nie były objęte wnioskiem inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy jako obiekty budowlane już zrealizowane. Po drugie, w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy chybione są również zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie przepisów prawa materialnego. W szczególności nie jest zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 45 u.o.p. przy czym błędnie nie wymienia, który z dwóch jego ustępów został naruszony jak i punktów, na które dalej dzieli się jeszcze każdy z ustępów tego przepisu. Ponadto przepis art. 45 u.o.p. w ogóle nie dotyczy obszaru chronionego krajobrazu, tylko reguluje zakazy w stosunku do pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Po trzecie, należy także podkreślić, że nie jest zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 53 ust. 3 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. z tej przyczyny, że uzgodnieniu nie podlegają decyzje odmawiające ustalenia (a nie jak błędnie podniesiono w zarzucie kasacyjnym "uzgodnienia") warunków zabudowy. Zachodzi to wówczas, co Sąd I instancji słusznie podniósł – kiedy organ prowadzący główne postępowanie administracyjne i przygotowujący projekt decyzji, biorąc pod uwagę przepisy odrębne, stwierdzi, że wykluczają one możliwość realizacji zamierzonej inwestycji na danym terenie. W takiej sytuacji przed wydaniem decyzji odmownej powinien zweryfikować prawidłowość swojego stanowiska i odmownego rozstrzygnięcia, które uwzględnia przepisy odrębne i poddać projekt decyzji odmownej uzgodnieniu właściwemu rzeczowo wyspecjalizowanemu organowi, co właśnie w tej sprawie prawidłowo nastąpiło (por. wyrok NSA z 4 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3265/14). Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.