II OSK 3265/14

Dnia 4 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1343/14 w sprawie ze skargi M.R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 25 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M.R. (dalej jako "skarżący") uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2014 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 25 czerwca 2012 r. skarżący zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy Pasym o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przystani z częścią mieszkalną, socjalną i gospodarczą, budową hangaru na sprzęt wodny oraz budowie pomostu pływającego na Jeziorze Leleskim na działkach nr [...]/71 i [...]/78, obręb [...], gmina [...] oraz działce nr [...]/2, obręb [...], gmina [...], dalej "planowana inwestycja". Wynikało to z tego, że działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położone są w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego, do którego zastosowanie mają przepisy rozporządzenia nr 153 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 9 sierpnia 2007 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 198, poz. 3104 – dalej jako "rozporządzenie Nr 153"). Burmistrz Miasta i Gminy Pasym zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie postanowieniem z [...] października 2012 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Skarżący wniósł zażalenie na to postanowienie. Generalny Dyrektora Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. uchylił postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie uzgodnieniowe. Organ uznał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie nie miał podstaw prawnych do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ nie zajął stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji. Pismem z 28 listopada 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy Pasym zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie o uzgodnienie projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. postanowił uzgodnić projekt decyzji. Skarżący wniósł zażalenie na to postanowienie. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z [...] grudnia 2013 r. Organ odwoławczy wskazał, że planowana inwestycja nie mieści się w zakresie odstępstw od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, określonych w rozporządzeniu nr 153. Skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od jej uzgodnienia przez inny organ, a zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić na zasadach określonych przepisami prawa. Uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia - wydania decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu I instancji, obowiązek uzgodnienia dotyczy wyłącznie pozytywnych projektów decyzji ustalających warunki zabudowy, a więc takich, w których organ dopuszcza na określonym terenie realizację określonej inwestycji. W przypadku takich decyzji organ uzgadniający może bowiem dokonać oceny, czy rodzaj planowanej inwestycji nie godzi w interesy, do których ochrony jest zobowiązany w ramach przyznanych mu uprawnień. Decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy nie ingeruje w istniejącą sytuację prawną wnioskodawcy. Projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie powinien być kierowany do uzgodnienia. W związku z powyższym Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącego, że niezasadne było kierowanie przez Burmistrza Miasta i Gminy Pasym do uzgodnienia negatywnego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Burmistrz Miasta i Gminy Pasym w projekcie o odmowie ustalenia warunków zabudowy wskazał, że nie jest możliwe wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ponieważ wydanie takiej decyzji byłoby niezgodne z przepisami odrębnymi - art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, obecnie Dz.U. z 2015 r. poz. 778 – dalej jako "u.p.z.p."). Korzystając z uprawnień organu ochrony przyrody przewidzianych w ustawie z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627, obecnie Dz.U. z 2015 r. poz. 1651 – dalej jako "u.o.p.") Burmistrz Miasta i Gminy Pasym stwierdził, że planowana inwestycja jest niezgodna z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 153. W ocenie Sądu I instancji, skoro uzgodnienie przedmiotowego negatywnego projektu decyzji o warunkach zabudowy nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta i Gminy Pasym, to procedowanie w sprawie - wbrew zasadzie szybkości i ekonomii postępowania określonej w art. 12 k.p.a. – jedynie przedłużyło postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz spowodowało zwiększenie kosztów postępowania. Projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie powinien być zatem przesyłany do uzgodnienia, a jeżeli został już przesłany postępowanie uzgodnieniowe jako bezprzedmiotowe powinno zostać umorzone. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające zostały wydane z naruszeniem art. 53 ust 4 pkt 8 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. u.p.z.p. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, błędną wykładnię art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., przez przyjęcie, że jedynie projekty decyzji ustalających warunki zabudowy podlegają uzgodnieniu z organami specjalistycznymi, a tym samym w przypadku projektu odmawiającego ustalenia tych warunków nie ma podstawy, żeby w sprawie zajmował stanowisko organ ochrony przyrody. W ocenie organu, podstawą odmownego projektu był § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 153 stanowiący przepis odrębny, którego prawidłowość zastosowania należy do kompetencji wyspecjalizowanego organu uzgadniającego – organu ochrony przyrody - jakim jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie. Oznacza to, że Sąd I instancji powinien był dokonać oceny w zakresie podstawy prawnej odmownego uzgodnienia projektu decyzji i powinien był skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r. poz. 718 – dalej jako "p.p.s.a.") Po drugie, niezastosowanie § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia i tym samym nieustalenie, czy uzgadniające organy ochrony przyrody dokonały prawidłowej oceny zastosowania tego przepisu jako podstawy projektowanej odmowy ustalenia warunków zabudowy przez organ główny. Sąd I instancji powinien dokonać takiej oceny, a zatem uchylenie orzeczeń organów uzgadniających było co najmniej przedwczesne. Sąd I instancji dokonując takiej kontroli powinien był dojść do wniosku, że nie było możliwości ustalenia warunków zabudowy, ponieważ teren planowanej przez inwestora inwestycji znajduje się w pasie 100 m od brzegu jeziora Leleskiego, poza obszarem zwartej zabudowy wsi, a działki przyległe nie są zabudowane w rozumieniu § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr 153. Oznacza to, że skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy został wyjaśniony zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. W ocenie organu, projekt odmownej decyzji organu głównego zawierał prawidłową podstawę prawną odmowy należącą do kompetencji organów uzgadniających, a za nieprawidłową należy zaś uznać ocenę Sądu, że procedowanie w tej sprawie jedynie przedłużyło postępowanie w sprawie i było niezgodne z art. 12 k.p.a. Ponadto wydanie przez organ główny takiego rozstrzygnięcia bez stosownego uzgodnienia spowodowałoby, że postępowanie obarczone byłoby wadą uzasadniającą wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.). Tym samym Sąd I instancji powinien był skargę oddalić stosownie do art. 151 p.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej organu w całości oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W ocenie skarżącego, skarga kasacyjna wywiedziona przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, zasadny jest zarzut kasacyjny, lecz co należy podkreślić w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy, dotyczący błędnej wykładni art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Wynika to z tego, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest zawsze projekt decyzji o warunkach zabudowy o takiej jej treści, tj. osnowy decyzji i jej uzasadnienia prawnego i faktycznego, którą to decyzję właściwy organ zamierza wydać w ramach obowiązującego stanu prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie danej sprawy (art. 104 w związku z art. 107 § 1 k.p.a.). Ponadto, jeżeli nowy projekt takiej decyzji opracowany w ponownie prowadzonym postępowaniu zawiera istotne zmiany w odniesieniu do poprzedniego projektu poddanego procedurze uzgodnieniowej, to powtórzenie tej procedury jest konieczne (por. wyrok NSA z 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 878/11). Taka sytuacja prawna i faktyczna wystąpiła w tej sprawie, ponieważ pierwotnie Burmistrz Miasta i Gminy Pasym zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, który postanowieniem z 31 października 2012 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Z kolei po wniesieniu przez skarżącego zażalenia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. uchylił postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie uzgodnieniowe. W uzasadnieniu stwierdził, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie nie miał podstaw prawnych do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ nie zajął stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu przedmiotowej decyzji. Natomiast już pismem z 28 listopada 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy Pasym wystąpił ponownie do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie o uzgodnienie, lecz co należy podkreślić projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia. Następnie skarżący wniósł zażalenie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który postanowieniem z [...] maja 2014 r. utrzymał je w mocy. Oznacza to, że nowy projekt decyzji o warunkach zabudowy w ponownie prowadzonym postępowaniu zawiera całkowitą zmianę rozstrzygnięcia, ponieważ obecnie odmawia ustalenia tych warunków zabudowy, czego nie dostrzegł Sąd I instancji. Dlatego też w takiej sytuacji prawnej i faktycznej nawet projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy powinien być przesłany do uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Olsztynie. Po drugie, oznacza to, że Sąd nie poddał kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i utrzymanego w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie w zakresie prawidłowości zastosowanego w tej sprawie przez powyższe organy § 4 ust. 1 pkt 8 cyt. rozporządzenia nr 153 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 9 sierpnia 2007 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego. Dotyczy to w szczególności braku oceny prawnej w zakresie zastosowania powyższego przepisu rozporządzenia nr 153 jako podstawy prawnej do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla danego przedsięwzięcia. Spowodowało to, że Sąd I instancji w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. naruszył powyższe przepisy prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Po trzecie, nastąpiło także naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 7 i 77 k.p.a., ponieważ Sąd w istocie nie przeprowadził kontroli stanu faktycznego ustalonego w tej sprawie przez właściwe organy tylko ograniczył się do twierdzenia o braku potrzeby uzgodnienia decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Ponadto organy właściwe w tej sprawie nie naruszyły także z tych przyczyn dyspozycji art. 12 k.p.a., czyli zasady ogólnej szybkości i ograniczonego formalizmu. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 pkt 2 p.p.s.a., uznając, że zachodzi w tej sprawie szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.