IV SA/Wa 1343/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2014 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego M. R. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. R. wniósł do Sądu skargę na postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej "k.p.a." oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647), dalej również "u.p.z.p.", utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy. M. R. w dniu [...] czerwca 2012 r. wniósł do Burmistrza Miasta i Gminy P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przystani z częścią mieszkalną, socjalną i gospodarczą, budową hangaru na sprzęt wodny oraz budowie pomostu pływającego na Jeziorze L. na działkach nr [...] i [...], obręb E., gmina P. oraz działce nr [...], obręb L., gmina P., dalej "planowana inwestycja". Wobec tego, że działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położone są w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza O., do którego zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza O. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [....], poz. [...]), dalej również "rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r.", Burmistrz Miasta i Gminy P. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Na skutek wniesionego zażalenia na powyższe postanowienie - Generalny Dyrektora Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie uzgodnieniowe. Organ uznał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. nie miał podstaw prawnych do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż nie zajął stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu. Z kolei pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. o uzgodnienie projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. postanowił uzgodnić ww. projekt decyzji. Na skutek zażalenia inwestora M. R. na postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. utrzymał je w mocy. Organ odwoławczy zgodził się z organem pierwszej instancji, że planowana inwestycja nie mieści się w zakresie odstępstw od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, określonych w rozporządzeniu Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ obszernie omówił i ustosunkował się do możliwych w niniejszej sprawie odstępstw od zakazu. Skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2014 r. wywiódł M. R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. w związku z art. 106 § 3 k.p.a. oraz przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podniósł, że uzgodnienie warunków zabudowy z właściwym organem jest konieczne jedynie w przypadku gdy organ zamierza wydać decyzję pozytywną. Skoro w niniejszej sprawie Burmistrz Miasta I Gminy P. przygotował projekt decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy, to zdaniem skarżącego niecelowe było przedkładanie takiego projektu do uzgodnienia. Skarżący dodał, że już wcześniej doszło do milczącego uzgodnienia projektu decyzji i wskazał, na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2013 r. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z [...] grudnia 2013 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia z dnia [...] maja 2014 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] grudnia 2013 r. w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło uzgodnienia projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przystani z częścią mieszkalną, socjalną i gospodarczą, budową hangaru na sprzęt wodny oraz budowie pomostu pływającego na Jeziorze L. na działkach nr [...] i [...], obręb E., gmina P. oraz działce nr [...], obręb L., gmina P.. Burmistrz Miasta i Gminy P., mając na uwadze fakt, że planowana inwestycja realizowana ma być na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza O. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. o uzgodnienie projektu powyższej decyzji. Zgodnie bowiem z treścią art. 53 ust. 4 w związku art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem. W niniejszej sprawie organem właściwym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.). W tym miejscu należy przypomnieć, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od jej uzgodnienia przez inny organ, a zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić na zasadach określonych przepisami prawa. Uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia - wydania decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że obowiązek uzgodnienia dotyczy wyłącznie pozytywnych projektów decyzji ustalających warunki zabudowy, a więc takich w których organ dopuszcza na określonym terenie realizację określonej inwestycji. W przypadku takich decyzji organ uzgadniający może bowiem dokonać oceny czy rodzaj planowanej inwestycji nie godzi w interesy, do których ochrony jest zobowiązany w ramach przyznanych mu uprawnień. Z natury rzeczy decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy nie ingeruje w istniejącą sytuację prawną wnioskodawcy. Wyrażany jest pogląd, że projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie tylko że nie musi, ale wręcz nie powinien być kierowany do uzgodnienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 2 czerwca 2011 roku, sygn. akt IV SA/Po 250/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 867/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1515/09, wskazane orzeczenia i orzeczenia powołane poniżej dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że rację ma skarżący M. R. wywodząc w uzasadnieniu skargi, że niezasadne było kierowanie przez Burmistrza Miasta i Gminy P. do uzgodnienia negatywnego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Burmistrz Miasta i Gminy P. w projekcie o odmowie ustalenia warunków zabudowy wskazał, że nie jest możliwe wydanie decyzji o ustalenia warunków zabudowy, gdyż wydanie takiej decyzji byłoby niezgodne z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Korzystając z uprawnień organu ochrony przyrody przewidzianych w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627) Burmistrz Miasta i Gminy P. stwierdził, że planowana inwestycja jest niezgodna z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza O.. W ocenie Sądu, skoro uzgodnienie przedmiotowego negatywnego projektu decyzji o warunkach zabudowy nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta i Gminy P., to procedowanie w sprawie - wbrew zasadzie szybkości i ekonomii postępowania określonej w art. 12 k.p.a. - jedynie przedłużyło postępowanie w sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz spowodowało zwiększenie kosztów postępowania. Projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie powinien być zatem przesyłany do uzgodnienia, a jeżeli został już przesłany postępowanie uzgodnieniowe jako bezprzedmiotowe powinno zostać umorzone. Na uwzględnienie nie zasługuje natomiast zarzut skarżącego M. R., że w niniejszej sprawie wypowiadał się już właściwy organ uzgadniający i kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu uzgodnieniowym korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Wyraźnie zaakcentować należy, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy w ostatecznym jego kształcie, a więc przedłożonym do uzgodnienia. Przedmiotem uzgodnienia nie jest natomiast wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Kwestią bezsporną jest, że Burmistrz Miasta i Gminy P. rozpoznając wniosek M. R. o ustalenie warunków zabudowy opracował dwa projekty decyzji. Przedmiotem pierwszego projektu było ustalenie warunków zabudowy planowanej inwestycji. Projekt ten był uzgadniany przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. (tzw. uzgodnienie milczące). Z kolei drugi projekt decyzji był negatywny i również został skierowany do uzgodnienia. Ocenie organu w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. podlegały zatem każdorazowo odmienne projekty decyzji, mimo, że dotyczyły tej samej inwestycji. Nie przesądza to tym samym, że dwukrotne wypowiedzenie się organu uzgadniającego co do planowanej inwestycji należy traktować jako res iudicata, z uwagi na brak tożsamości przedmiotu podlegającego uzgodnieniu (projektu decyzji). W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające zapadły z naruszeniem art. 53 ust 4 pkt 8 w związku z art. 64 ust.1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i należało je wyeliminować z obrotu prawnego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku, rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji uwzględni ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.