II SA/Ke 669/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], znak: [...], po rozpoznaniu odwołania B. Z. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy z dnia [...] odmawiającej przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że B. Z. ubiegała się o przyznanie prawa do zasiłku opiekuńczego na brata K.K. . Jak wynikało z przedłożonych do sprawy dokumentów K.K. został zaliczony do I grupy inwalidów i został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy. Z kolei z wywiadu środowiskowego wynikało, że jest on kawalerem, mieszka i gospodaruje wspólnie z matką. Opiekuje się nim siostra, która zamieszkuje w tej samej miejscowości. Organ odwoławczy podał, że K.K. jest bratem odwołującej się, a ponieważ jest bezdzietnym kawalerem, w pierwszej kolejności zobowiązaną do jego alimentacji jest matka - L.K. , która nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. W opinii Kolegium okoliczność ta pozwala na stwierdzenie, iż jest ona w stanie uczynić zadość obowiązkowi alimentacyjnemu względem syna. Nadto istnieje możliwość takiego podziału obowiązków pomiędzy matką a siostrą, aby możliwe było pogodzenie opieki nad chorym członkiem rodziny z wykonywaniem czynności zarobkowych przez wnioskodawczynię. Organ II instancji wskazał, że z oświadczenia odwołującej wynika, że nie pracowała zawodowo od lat 90-tych, nie podejmowała również prac dorywczych. W okresie od 1 stycznia 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne na brata. Natomiast w okresie od 2 września do 3 października 2013 r. była zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy. Stosunek pracy został rozwiązany na mocy porozumienia stron. Kolegium zauważyło, że w obecnym stanie prawnym prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego może nabyć tylko osoba, która rezygnuje z pracy. Dlatego organ odwoławczy uznał, że nie jest możliwe przyznanie stronie odwołującej wnioskowanego świadczenia, bowiem nie ma faktycznego związku między ustaniem jej zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem. Odwołująca przed powstaniem niepełnosprawności brata, ani po ustaleniu stopnia tej niepełnosprawności nie pracowała zawodowo. Zatrudnienie podjęła dopiero w dniu 2.09.2013 r. Fakt podjęcia przez wnioskodawczynię zatrudnienia, z którego zrezygnowała już po 1 miesiącu, w ocenie Kolegium budzi wątpliwości co do rzeczywistych pobudek, jakimi się ona kierowała nawiązując stosunek pracy w czasie, gdy brat wymagał opieki. Podjęcie zatrudnienia tylko w tym celu, aby z niego zrezygnować mając na uwadze uzyskanie zasiłku opiekuńczego, nie może być uznane za spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję B. Z. wskazała, że jako warunek uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego w ustawie nie jest podany rodzaj pracy jaką trzeba podjąć oraz długość zatrudnienia. Dodała, że stan zdrowia brata ostatnio znacznie się pogorszył i z tego powodu zwolniła się z pracy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji odmawiające przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z powodu niespełnienia przez nią przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem, gdyż ostatni raz zatrudniona była w latach 90-tych. Kolegium wskazało również, że fakt zatrudnienia skarżącej od 2.09 do 3.10. 2013 r. nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, gdyż praca ta była wykonywana tylko przez miesiąc, a więc nie ma faktycznego związku między ustaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Organ II instancji dodał, że podjęcie pracy i rezygnacja z niej po miesiącu budzi wątpliwości, co do faktycznych pobudek jakimi kierowała się skarżąca nawiązując stosunek pracy w czasie, gdy brat wymagał opieki. Organ odwoławczy podkreślił również, że w pierwszej kolejności zobowiązaną do alimentacji względem K.K. jest jego matka, która nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, a więc może uczynić zadość obowiązkowi alimentacji. Z takim poglądem organu odwoławczego nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 16a ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonej decyzji) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456), specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Według art. 16a ust. 2 w/w ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio. Stosownie natomiast do treści art. 16a ust. 8 tej ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, b) podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów, c) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego, d) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, w rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; 4) członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego; 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub prawo do świadczenia pielęgnacyjnego; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Z przytoczonych przepisów wynika, że warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego dotyczącym wnioskującego o to świadczenie jest wymóg, aby na osobie tej ciążył obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki oraz żeby wnioskujący zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. Przyznanie tego świadczenia uzależnione zostało także od spełnienia kryterium dochodowego, o czym stanowi ust. 2 art. 16a. Nadto w ust. 8 zostały określone enumeratywnie podmioty, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Nie ma zatem wątpliwości, że ani wśród przesłanek negatywnych (art. 16a ust. 8), ani też wśród przesłanek pozytywnych ustalenia prawa do przedmiotowego świadczenia (art. 16a ust. 1 i 2), nie określa się minimalnego okresu zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej, z których rezygnacja stanowiłaby warunek otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ustawodawca nie zawęził pojęcia rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej do jakiegoś konkretnego okresu czasu wykonywania pracy. Nie wskazał on też na konieczność spełnienia warunku trwałości tego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Tym samym więc nie ma uzasadnienia prawnego pozbawianie wsparcia w formie omawianego świadczenia osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną z tej tylko przyczyny, że osoba ta wykonywała pracę przez krótki okres czasu. Takie kryterium nie wynika bowiem z ustawy. Dlatego możliwość podjęcia rozstrzygnięcia odmownego w wypadku niedługiego czasu wykonywania pracy zarobkowej, musi znajdować oparcie w całokształcie okoliczności danej sprawy świadczących o tym, że rzeczywiście w konkretnym przypadku krótki okres wykonywania pracy i rezygnacja z niej nie były spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną lecz chęcią uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W takiej jednak sytuacji należy jednoznacznie wskazać na okoliczności świadczące o tym fakcie. Instrumentem prawnym, za pomocą którego można by ustalić takie okoliczności może być np. wywiad środowiskowy, który pozwala na zweryfikowanie ustawowych przesłanek prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a w szczególności na ustalenie tego, czy w danym wypadku faktycznie osoba ubiegająca się o przedmiotowe świadczenie sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Brak bowiem faktycznego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w sytuacji jednoczesnej rezygnacji z pracy wykonywanej przez kilka dni, niewątpliwie wskazywałby na nadużycie ze strony osoby wnioskującej o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i próbę bezpodstawnego uzyskania pomocy państwa w tej właśnie formie (tak wyrok WSA w Bydgoszczy z 08.10.13 r. sygn. akt II SA/Bd 584/13 dostępny w internecie orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można się również zgodzić z poglądem dającym się wywieść z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, choć wyraźnie niewyartykułowanym, że dla oceny spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, o jakiej mowa w art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sytuacji, gdy osoba wnioskująca pobierała wcześniej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad tą samą osobą, znaczenie ma jedynie rezygnacja z zatrudnienia, która miała miejsce przed uzyskaniem takiego świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca wprowadzając w art. 16a ustawy o świadczenia rodzinnych nowy rodzaj świadczenia, nie przewidział bowiem takiego powiązania pomiędzy tymi świadczeniami. Nie można więc przyjmować, że spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia nie może nastąpić ponownie, a nawet wielokrotnie, zwłaszcza gdy dotyczy zupełnie innego rodzaju świadczenia rodzinnego, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Każde takie zdarzenie należy w ocenie Sądu analizować indywidualnie pod kątem stwierdzenia, jakie były rzeczywiste intencje strony rezygnującej z zatrudnienia, czy rzeczywiście bezpośrednio po rezygnacji z zatrudnienia podjęła się ona opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i czy pomiędzy tymi zdarzeniami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Na skutek wadliwej wykładni przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organy rozpatrujące sprawę nie poczyniły niezbędnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych w zakresie wyżej wskazanym. Nie wyjaśniły w szczególności przyczyny rezygnacji przez skarżącą z wykonywanej pracy zarobkowej oraz nie zawarły w uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć jasnych, niebudzących wątpliwości i logicznych argumentów świadczących o zasadności przyjętego przez nie stanowiska, iż rezygnacja przez skarżącą z pracy podyktowana była inną przyczyną niż koniecznością i chęcią sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem. Zamiast tego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazły się dowolne ustalenia co do przyczyn rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia oraz nieuprawnione domniemania faktyczne sprowadzające się do poglądu, że skoro skarżąca zwolniła się z pracy po 1 miesiącu, to oznacza to świadome działanie zmierzające wyłącznie do uzyskania nienależnego świadczenia rodzinnego. Należy również zauważyć, że skoro ustawodawca drastycznie zmienił dotychczasowe zasady przyznawania świadczeń rodzinnych osobom sprawującym opiekę nad osobami legitymującymi się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze stosownymi wskazaniami, znacznie ograniczając w ten sposób możliwość ich uzyskiwania (co było i jest przedmiotem licznych protestów i kontrowersji wyrażanych również przez sądy administracyjne – por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 1026/13 zawierające pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego odnośnie zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych), to działań dotychczasowych beneficjentów tego typu świadczeń rodzinnych dostosowujących się do nowych wymagań ustawowych, nie można a limine traktować jako chęci obejścia, czy wręcz złamania prawa. Nie jest słuszny także pogląd Kolegium, że za odmową przyznania skarżącej żądanego świadczenia przemawia fakt, że sprawować opieką nad K. K. może jego matka, która jest osobą zobowiązaną do alimentacji w pierwszej kolejności, a ponadto nie legitymuje się ona orzeczeniem o niepełnosprawności. Przede wszystkim bowiem nie ustalono, czy L.K. przedmiotową opiekę jest zdolna sprawować, sam bowiem fakt braku legitymowania się orzeczeniem o niepełnosprawności osoby obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym w stosunku do osoby wymagającej opieki nie oznacza automatycznie, że osoba ta skutecznie tę pomoc może świadczyć. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy matka K.K. ma 76 lat, leczy się na nadciśnienie tętnicze oraz choroby wieku starczego i sama wymaga opieki, organ winien więc wziąć te okoliczności pod uwagę. Dodać również należy, że w odróżnieniu od uregulowania dotyczącego świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1a pkt 2), warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności nie jest legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osobę zobowiązaną w pierwszej kolejności. Uwzględniając powyższe uwagi Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z uwagi na istotne naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § kpa, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego tj. art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Konsekwencją wyroku Sądu jest powrót sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, który powinien dokonać oceny zasadności wniosku w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska Sądu. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.