I OSK 1155/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2449/14 w sprawie ze skargi L.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej oddala skargę kasacyjną Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez L.S., jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2449/14, którym oddalono jego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy przyznania pomocy społecznej. Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Opisaną wyżej decyzją z dnia 17 grudnia 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...], odmawiającą przyznania skarżącemu pomocy finansowej na zakup żywności i opłacenie energii elektrycznej. Organ odwoławczy ustalił, że strona w dniu [...] grudnia 2013 r. wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] o przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności. Celem ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej oraz dochodowej wnioskodawcy strony umówiły się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w dniu [...] grudnia 2013 r. W dniu tym strona złożyła kolejny wniosek o przyznanie pomocy na zakup żywności oraz dodatkowo na opłatę za energię elektryczną. Wskazaną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., Prezydent [...] odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy finansowej z uwagi na uniemożliwienie przez wnioskodawcę przeprowadzenie pracownikom organu umówionego wywiadu środowiskowego. W uzasadnieniu wskazał, że w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego pracownicy socjalni poprosili go o udzielenie informacji odnośnie osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe. L.S. oświadczył, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nieletni syn, wspólnie mieszkający, pozostaje w oddzielnym gospodarstwie domowym ze swoją matką B.S. Wnioskodawca złożył również oświadczenie, że nie osiąga własnego dochodu, zaś jedynym źródłem jego utrzymania jest pomoc żywnościowa otrzymywana w listopadzie oraz grudniu 2013 r. od B.C. w postaci dwóch do trzech posiłków dziennie. Wobec wątpliwości, czy będąc na utrzymaniu innej osoby, może on prowadzić z odrębne gospodarstwo domowe, poproszono go o doprecyzowanie sytuacji dochodowej i rodzinnej. W odpowiedzi skarżący stał się agresywny, co zmusiło pracowników pomocy społecznej do opuszczenia mieszkania. Organ podkreślił, że ze spotkania w dniu [...] grudnia 2014 r. pracownik socjalny sporządził notatkę służbową. Po rozpoznaniu odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (aktualnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Powołując się zaś na art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej organ wyjaśnił, że wynikający z ustawy obowiązek współdziałania osoby wnioskującej o udzielenie jej pomocy z organem pomocowym dotyczy również sporządzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji i powinien on polegać na udzieleniu organowi niezbędnych informacji, wskazywaniu i precyzowaniu zgłaszanych potrzeb. Na tej podstawie organ uznał, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym, jest odmowa lub uniemożliwianie pracownikom socjalnym przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Kolegium wyjaśniło również, iż podejmując decyzję na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, organ działa w ramach uznania administracyjnego i ocenia, czy brak współdziałania osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy może być podstawą odmowy jej udzielenia. Zachowanie skarżącego, skutkujące nieudaną próbą przeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego, uniemożliwiło pracownikom organu pierwszej instancji ustalenie rzeczywistej sytuacji życiowej wnioskodawcy, co musiało spowodować odmowę przyznania wnioskowanej pomocy. Na decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. L.S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie, zarzucając organom m.in. niewłaściwe zastosowanie przepisów, błędy formalne i rachunkowe. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego, pracownicy opieki społecznej nie uwzględnili jego stanu zdrowia i traktowali go nieodpowiednio, jeden z pracowników Ośrodka bez powodu zaczął się bać i wycofywać, przerwał przeprowadzenie wywiadu i wyszedł, a w protokole poświadczył nieprawdę, że to skarżący odmówił współpracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, podniósł, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może być on przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Dodatkowo wskazał na wynikające z tej ustawy cele pomocy społecznej oraz na to, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do aktywnego współdziałania z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej, w tym m. in. do składania wyjaśnień mających na celu zobrazowanie sytuacji faktycznej takiej osoby. W myśl art. 11 ust. 2 ustawy, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym jest uniemożliwienie przeprowadzenia pracownikowi socjalnemu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zaznaczył, że zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy, decyzję administracyjną o przyznaniu lub o odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, który służy do ustalenia przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Wywiad środowiskowy jest szczególnym środkiem dowodowym mającym zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej i jest on nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że po złożeniu przez stronę wniosków o przyznanie pomocy finansowej, pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] podjęli próby przeprowadzenia z wnioskodawcą stosownego wywiadu środowiskowego. Jak wynika z notatki służbowej, sporządzonej przez pracownika socjalnego w dniu [...] grudnia 2013 r., w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego, pomimo wielokrotnych próśb pracowników socjalnych, nie udało się ustalić aktualnej sytuacji życiowej skarżącego, który nie dopuszczał pracowników OPS do głosu, zachowywał się agresywnie, krzyczał, gestykulował i wymachiwał w ich kierunku rękami. Pomimo prób załagodzenia atmosfery, skarżący nie uspokoił się i w związku z tym pracownicy socjalni zmuszeni byli przerwać czynności służbowe oraz opuścić mieszkanie. Działania skarżącego, w tym brak odpowiedzi na pytania zadawane przez pracowników pomocy społecznej, uniemożliwiły przeprowadzenie pracownikom socjalnym stosownego wywiadu środowiskowego, który jest nie tylko obligatoryjnym, ale również sformalizowanym elementem postępowania wyjaśniającego. Ubiegający się o pomoc, musi liczyć się z koniecznością jego przeprowadzenia. Sposób przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, w tym zakres informacji ustalanych w jego trakcie oraz rodzaje dokumentów, na podstawie których ustalana jest sytuacja osobista, rodzinna, dochodowa i majątkowa osoby lub rodziny, nie są pozostawione uznaniu pracownika socjalnego. W tej sytuacji organy orzekające zasadnie uznały, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, uzasadniające odmowę udzielenia wnioskowanej pomocy. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku zarzucono na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., w zw. z art. 151 P.p.s.a. i w zw. z § 2 ust. 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 712) przez niezastosowanie tych regulacji i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ poniechał przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz na skutek błędnego ustalenia, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu; - art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. zw. z art. 151 P.p.s.a. i w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. na skutek oddalenia skargi, pomimo niezebrania i nierozpatrzenia pełnego materiału dowodowego przez organy obu instancji oraz na skutek bezpodstawnego przyjęcia, że zachowanie skarżącego uniemożliwiło przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, nie udokumentowanie przebiegu zdarzeń w kwestionariuszu wywiadu, co nie pozwala na odtworzenie rzeczywistego przebiegu tego zdarzenia. Alternatywnie skarżący wnosił o ewentualne zakwalifikowanie pierwszego z podniesionych zarzutów jako naruszenie prawa materialnego. W oparciu o powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wnosił też o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu. W uzasadnieniu podkreślił sprzeczność w ustaleniach Sądu I instancji co do tego czy doszło do przeprowadzenia wywiadu oraz zaakcentował zarzut niezarejestrowania przebiegu wywiadu w kwestionariuszu urzędowym. Tym samym stan faktyczny przyjęty za podstawę wydania decyzji został ustalony wyłącznie na podstawie jednostronnego twierdzenia pracowników organu, a strona nie miała możliwości wykazania, że postępowanie miało inny przebieg niż wynika to z ustaleń organu. Ta wadliwość postępowania ma charakter procesowy, ale w przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do odmiennej konkluzji, wnosił o potraktowanie go jako zarzutu w ramach podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1). W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, a również skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty o charakterze proceduralnym, odnoszącym się do ustaleń faktycznych poczynionych przez organy obu instancji, a zaakceptowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Istota podniesionego zarzutu procesowego sprowadzała się do tego, że pomimo częściowego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, organ pomocy społecznej błędnie uznał, że notatka służbowa, obrazująca przebieg wywiadu, może stanowić dowód zastępujący kwestionariusz. Innymi słowy, z treści tak zredagowanego i uzasadnionego zarzutu kasacyjnego można wnioskować, że zdaniem autora skargi kasacyjnej, w sprawie z zakresu pomocy społecznej dowodem może być tylko treść zapisów umiejscowionych w arkuszu urzędowym, gdyż to nadaje im odpowiednią moc urzędową. Zgodzić się można ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej o szczególnym charakterze dowodu, jakim jest wywiad środowiskowy, którego treść została utrwalona na kwestionariuszu sporządzonym według wzoru urzędowego, przyjętego w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 712). Zarówno w piśmiennictwie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wywiad środowiskowy jest obligatoryjnym środkiem dowodowym, poprzedzającym wydanie decyzji o przyznaniu środka pomocowego przewidzianego ustawą o pomocy społecznej (zob. I. Sierpowska, Komentarz LEX do art.107 ustawy o pomocy społecznej). Celem obligatoryjnego dowodu z rodzinnego wywiadu środowiskowego jest kompleksowe ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny ubiegającej się o świadczenie. W orzecznictwie przyjmuje się też, że dowód z wywiadu jest konglomeratem dowodowym. Polega on na równoczesnym skonfrontowaniu oświadczeń strony, zeznań świadków, wyników oględzin w miejscu pobytu strony, treści dokumentów urzędowych i prywatnych. Obserwacji pracownika socjalnego dokonanych podczas przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (rodzinnego) nie można utożsamiać z oględzinami w rozumieniu art. 85 K.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1802/2006, ONSAiWSA z 2008 r., nr 4, poz. 73). Pogląd ten powtórzono w wyroku z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt I OSK 700/14 (publ. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej: CBOSA), dodając, że wywiad środowiskowy w myśl art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu, stanowi jednocześnie protokół w rozumieniu K.p.a. Protokół ten ma charakter dokumentu urzędowego, do którego należy stosować art. 68 § 1 i 2 K.p.a. W piśmiennictwie (zob. I. Sierpowska – cyt. Komentarz LEX) podkreśla się jednak równocześnie, że wywiad nie jest jedynym możliwym dowodem, a w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy dopuścić także inne dowody z odpowiednim zastosowaniem Kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza gdy występują przeszkody w przeprowadzeniu wywiadu. Sytuacja taka może być spowodowana bierną lub negatywną postawą strony postępowania lub innymi przeszkodami (np. nieznane miejsce pobytu zainteresowanego). (...) Dowodem może być wszystko, co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, np. zeznania świadków. Podobne stanowisko jest przyjmowane w orzecznictwie sądowym. W wyroku z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt I OSK 692/11 (publ. w CBOSA), NSA uznał, że prowadzenie dowodów wskazanych w ustawie o pomocy społecznej, które są obowiązkowe, nie wyklucza wcale możliwości posłużenia się innymi dowodami przewidzianymi prawem, skoro celem postępowania jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Tylko takie działanie, tj. polegające na posłużeniu się różnymi środkami dowodowymi, realizuje zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a. Dopiero po zgromadzeniu wszystkich dostępnych dowodów organ ocenia, czy zostały spełnione przesłanki udzielenia pomocy, i na tej podstawie wydaje decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania pomocy. Zwrócić jednak należało uwagę, że prawidłowo przeprowadzony wywiad środowiskowy powinien zostać podpisany nie tylko przez pracownika socjalnego, który wywiad ten przeprowadził, ale też przez stronę zainteresowaną udzieleniem pomocy, po uprzednim potwierdzeniu klauzuli, że wszystkie podane informacje są zgodne z prawdą. W sytuacji zatem, gdy z przyczyn leżących po stronie skarżącego nie doszło do zakończenia procedury przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a tym samym również nie doszło do jego podpisania przez osobę, z którą miał być przeprowadzony, opisana wyżej szczególna moc dowodowa nie występuje, a ustalenie stanu faktycznego (przebiegu wywiadu i przyczyn jego nieprzeprowadzenia) na podstawie relacji pracownika socjalnego było w pełni uprawnione i konieczne. Bez znaczenia przydawanego w skardze kasacyjnej jest okoliczność, że przebieg wywiadu środowiskowego utrwalono w notatce urzędowej a nie w kwestionariuszu, skoro i tak na skutek jego niepodpisania przez stronę, nie stanowiłby opisywanego wyżej dokumentu o szczególnym znaczeniu prawnym. Tym samym zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., w powiązaniu z zarzutem naruszenia niektórych przepisów regulujących postępowanie dowodowe w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Z kolei przepis art. 151 P.p.s.a., którego naruszenie wnoszący skargę kasacyjną także zarzucił, nie ma samodzielnego charakteru. Można mówić o jego naruszeniu tylko wtedy, gdy zasadne są zarzuty naruszenia norm materialnych lub innych norm proceduralnych stanowiących podstawę orzeczenia i mających wpływ na rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 471/07, niepublikowany, treść w CBOSA). W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., należało oddalić. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a., na podstawie odrębnego wniosku.